ØNSKES: Kommuner med høj faglighed

Kommunerne har overtaget ansvaret for de specialiserede tilbud til handicappede, og AKF har i et femårigt forskningsprojekt fulgt brugere, medarbejdere og ledere på 29 specialiserede tilbud for at undersøge, hvordan omstillingen er gået. Hovedkonklusionerne er, at det primært har påvirket institutionsledernes arbejdsvilkår. Ledernes arbejde er i dag blevet langt mere administrativt og strategisk end før reformen. Brugere og medarbejdere på de specialiserede tilbud har derimod ikke oplevet de helt store forandringer i deres hverdag. Den store udfordring for kommunerne fremover er at sikre fagligheden og skabe sammenhæng i indsatsen for den enkelte handicappede borger.

Én indgang: Kommunen

Strukturreformen satte i 2007 gang i en omstillingsproces for de specialiserede tilbud til borgere med handicap. Kommunerne fik det fulde ansvar for udredning, rådgivning og visitation af mennesker med handicap, og kommunerne overtog størstedelen af de specialiserede tilbud, der tidligere hørte under amterne. De nye regioner fik alene ansvaret for at levere de tilbud og ydelser, som kommunerne ønsker, at regionerne skal levere. Dermed er der blevet skabt én indgang for borgere med handicap, der skal visiteres til specialiserede ydelser og tilbud. Alt skal gå gennem kommunen, hvad enten leverandøren til denne service er kommunal, regional eller privat.

Brugernes erfaringer

Brugerne er i vidt omfang tilfredse med de ydelser, de modtager fra de specialiserede tilbud. De har kun i mindre omfang oplevet ændringer i ydelser eller tilbuddenes kvalitet. Brugernes erfaringer med strukturreformen handler primært om, at de oplever, at ledelsen er under et øget arbejdspres. Lederne har nemlig fået nye ansvarsområder og opgaver i de specialiserede tilbud. De har bl.a. fået større mødeaktivitet og nye administrative opgaver samt et øget krav om dokumentation. Undersøgelsen viser, at medarbejderne på tilbuddene har været gode til at skærme brugerne for negative virkninger af medarbejdernes og ledernes nye arbejdsvilkår.

Hvad angår selve den service, brugerne modtager, viser undersøgelsen, at stort set alle de specialiserede tilbud fortsætter med samme type indhold og ydelser som før reformen, og derfor har reformen ikke haft væsentlig betydning for brugernes hverdagsliv. Der, hvor reformen har påvirket brugerne mest, har været i kontakten til kommunen og dens sagsbehandlere.

Mere sammenhængende indsats?

Et helt centralt mål med strukturreformen var at løse problemer med manglende sammenhæng i indsatser for mennesker med handicap. Argumentet var, at når én myndighed har hele ansvaret for at planlægge og koordinere indsatsen, vil det skabe øget sammenhæng i forløbet for brugerne.

Det har vist sig, at brugernes erfaringer er både positive og negative. Flere brugere i undersøgelsen møder kommunale sagsbehandlere, der har en lav grad af faglig viden om deres funktionsnedsættelse og behov. Der er eksempler på brugere, som oplever, at de kommunale sagsbehandlere har mistillid og mangler forståelse for de problemer, deres funktionsnedsættelse afføder. Der er også eksempler på, at sagsbehandlerne ikke har kompetence til at beslutte, hvilke ydelser der skal tildeles. For brugerne betyder det, at de kan opleve lange ventetider på at få en afgørelse. Andre oplever hyppige skift af sagsbehandler, og at de selv må finde informationer om relevante tilbud. Den slags oplevelser skaber usikkerhed og tvivl hos brugerne. Og det kan være afgørende for, hvordan brugerne vurderer kvaliteten i den indsats, de samlet set modtager fra det offentlige.

Andre brugere er tilfredse med kommunernes sagsbehandling. De giver udtryk for, at der er kommet større sammenhæng i den indsats, de modtager fra kommunen. Undersøgelsen viser altså, at der er store variationer mellem kommunerne i forhold til den faglige bæredygtighed i visitationsprocessen og evne til at skabe sammenhæng i et brugerforløb. Undersøgelsen viser også, at de fleste af kommunerne stadig befinder sig i en omstillingsfase, hvor de arbejder med at tilpasse visitationsenhederne til de nye opgaver.

Markedsvilkår ændrer efterspørgsel

Med reformen blev der indført en markedslignende situation, hvor kommunerne køber ydelser hos de specialiserede tilbud – både i deres egen og andre kommuner. Tilbuddene har derfor skullet orientere sig mod en helt ny opgave: at sælge pladser. Der er dog forskel på, hvor meget den nye markedslignende situation har påvirket driften af tilbuddene, viser undersøgelsen.

Nogle af specialtilbuddene oplever, at kommunernes efterspørgsel efter deres ydelser har ændret sig. På enkelte af de tilbud, som AKF har undersøgt, har det ført til lukning og reduktion i omfanget af ydelser og pladser. Men der er også eksempler på tilbud, som forøger antallet af pladser og udvikler nye ydelsesformer. Det gælder især rehabiliteringstilbud og specialskoler. Botilbud og dagtilbud har en mere stabil efterspørgsel på deres ydelser. På et regionalt specialundervisningstilbud var nedgangen i efterspørgslen så voldsom, at de i 2008 fik besked om, at de skulle lukke i 2009.

Efterspørgsel styrer

Nogle kommuner synes at følge en selvforsyningsstrategi og opretter nye tilbud i eget regi, som kan erstatte de tidligere amtslige specialtilbud. Det kan risikere at betyde, at der sker en afspecialisering inden for de ydelsestyper, hvor efterspørgslen er lavest. Det gælder specialiserede ydelser, som kun leveres til mindre grupper, fx til borgere med sjældne diagnoser. Der er derfor behov for et stærkt udbygget tværkommunalt samarbejde og koordinering på tværs. Ellers risikerer man, at de markedslignende vilkår betyder, at efterspørgsel alene bliver en forudsætning for, at faglig udvikling og specialisering fortsat er mulig.

Hvad er et specialiseret tilbud?

Målgruppen er mennesker med forskellige former for handicap eller funktionsnedsættelse. Det kan fx være mennesker med sindslidelse, hjerneskade, synsnedsættelse, hørenedsættelse eller udviklingshæmmede. Tilbuddene kan fx være:

• Et botilbud, et samværs- og aktivitetstilbud eller et beskyttet beskæftigelsestilbud
• Et tilbud om rehabilitering , hjælpemidler eller undervisning
• Tilbuddet kan fx foregå på et hjerneskadecenter, et kommunikationscenter eller en specialskole.

Om forskningsprojektet

Forskningsprojektet er baseret på interview med:

• brugere, medarbejdere og ledere fra 29 tidligere amtslige specialtilbud
• medarbejdere fra kommunale visitationsenheder i 12 kommuner
• rådgivere fra 7 handicaporganisationer.
• Undersøgelsen omfatter både brugere, der er blevet visiteret før og efter strukturreformen

Der er i projektperioden 2006 -2010 udgivet fire delrapporter samt en sammenfattende rapport. Projektet er finansieret af Danske Regioner.