Analyse: Slankekur i den kommunale administration

Kommunernes administrationsudgifter har haft stor bevågenhed efter kommunalreformen. I 2010 begyndte de sammenlagte kommuner for alvor at høste de forventede administrative rationaliseringsgevinster ved kommunalreformen.

Og tendensen fortsætter: I 2011 fortsatte de sammenlagte kommuner med at reducere administrationsudgifterne, og samtidig falder de administrative udgifter nu også i de ikke-sammenlagte kommuner. Det viser en ny analyse fra KORA, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning.

Kommunerne brugte i 2011 i alt 5,7 mia. kroner mindre på service, end de havde budgetteret med. Sparekniven har ikke mindst ramt udgifterne til administration. Tilbage i 2009 udgjorde de administrative udgifter 10,4 procent af de samlede udgifter. I 2010 var tallet faldet til 10,1 procent, og i 2011 faldt de administrative udgifter til 9,6 procent af kommunernes samlede udgifter.

Umiddelbart lyder det måske ikke af så meget, men i kroner og øre svarer det til, at kommunerne i 2011 brugte 169 kroner mindre pr. indbygger på administrative udgifter end i 2010. I alt løber det op i 1,1 mia. kroner på landsplan.

Figuren herunder viser kommunernes udgifter pr. indbygger til administrative opgaver i årene 2002-2011 korrigeret for de væsentligste ændringer i kommunernes opgaver i perioden. København, Frederiksberg og Bornholms kommuner er ikke medregnet. Inden reformen løste de nemlig også amtskommunale opgaver og er derfor ikke sammenlignelige.

Figur 1. Administrationsudgifter pr. indbygger 2002-2011 (2011-priser, 2011 opgaveniveau).

Note: N = 95. Nettodriftsudgifter. Der er set bort fra København, Frederiksberg og Bornholm, da disse kommuner før 2007 også havde amtskommunale opgaver. Vægtede gennemsnit. Korrigeret for flytning af skatteopgaven 2005/2006, kommunalreform 2007 og kommunernes overtagelse af ansvaret for forsikrede ledige 1. august 2009 (med udgiftsvirkning fra 2010). Ikke korrigeret for andre opgaveændringer.

Gevinsterne lod vente på sig

Et af argumenterne for kommunalreformen var, at den skulle medføre administrative besparelser i de sammenlagte kommuner. Men sammenlægningerne i sig selv kostede penge. Så først i 2010 begyndte de sammenlagte kommuner for alvor at realisere besparelser af de sammenlagte administrationer. Det er en tendens, der fortsætter i 2011, hvor besparelsen er endnu større. Faktisk er udgiftsniveauet pr. indbygger faldet så meget i de sammenlagte kommuner, at det nu svarer til udgiftsniveauet i 2004.

Kommunernes regnskaber kan ikke fortælle, hvad der er sparet på. Meget peger dog på, at de første år efter kommunalreformen var præget af omkostninger til fælles it-platforme, oprustning med akademikere og kommunikationsmedarbejdere, personale- og transportomkostninger til koordinering på tværs af sektorer og rådhuse samt hensyn til ansættelsestryghed for både ledere og medarbejdere.

I de senere år ser det ud til, at de sammenlagte kommuner især har reduceret udgifterne ved at slanke direktioner, cheflag og medarbejderstabe på de administrative kontorer. Desuden har de skåret ned i antallet af rådhuse og borgerservicecentre samt genforhandlet kontrakter og sikret sig mere effektive indkøb.

De ikke-sammenlagte sparer nu også

Mens udgifterne i de sammenlagte kommuner er faldet fire år i træk, blev udgifterne ved med at stige i de ikke-sammenlagte kommuner i årene efter kommunalreformen og frem til 2010. Men også her er kurven knækket i 2011. Udgiftsniveauet er faldet markant og er nu på niveau med 2007 og 2008.

Regnskabstallene kan heller ikke her sige noget om, hvad der er blevet sparet på. Men tilbagemeldinger fra kommunerne peger på, at også de ikke-sammenlagte kommuner henter besparelser ved at trimme de administrative arbejdsgange, genforhandle kontrakter og købe mere effektivt ind.

Store forskelle på kommuner

KORA's analyser viser nogle generelle besparelser i administrationsudgifterne på tværs af alle kommuner, men disse tal dækker over store forskelle fra kommune til kommune. Kommunernes administrative udgifter er et kludetæppe af indkøbsfunktioner, betjening af det politiske system, myndighedsopgaver over for borgerne og meget andet.

Vægtningen og prioriteringen af de mange opgaver varierer selvsagt fra den ene kommune til den anden. Samtidig er der forskellig grad af decentralisering af de administrative opgaver. Nogle kommuner kan på papiret se ud til have meget lave udgifter til administration, fordi udgifterne er konteret decentralt ude i de kommunale institutioner.

Kommunerne har også forskellig geografi og befolkningssammensætning. Vores analyser viser, at der bruges flere penge på administration i arealmæssigt store kommuner. Hensynet til borgerbetjeningen kan fx betyde, at der er behov for flere servicecentre i en kommune med stort areal, ligesom omkostningerne ved at visitere til fx hjemmehjælp er større, hvis de ældre bor geografisk spredt.

Også befolkningens og boligmassens sammensætning betyder meget, idet nogle befolkningsgrupper trækker mere på de administrative apparater end andre. Det gælder fx enlige forsørgere og borgere i almennyttige boliger, der på grund af deres økonomiske eller arbejdsmæssige situation oftere kan have behov for at kontakte kommunens socialforvaltning eller jobcenter.

Når der korrigeres for befolkningssammensætning, peger analysen på, at kommuner med mange indbyggere har lavere administrationsomkostninger pr. indbygger.

Sparer de på kvaliteten?

Der er noget, der tyder på, at administrationsudgifterne er et af de steder, hvor økonomisk pressede kommuner typisk sætter sparekniven ind. De økonomisk pressede kommuner har generelt lavere udgifter til administration end andre kommuner, viser KORA's opgørelser. Dermed er de seneste års store administrative besparelser måske i lige så høj grad en historie om økonomiske trængsler som en historie om stordriftsfordele.

Desuden er det vigtigt at slå fast, at udgifternes størrelse i sig selv ikke siger meget om hverken omfang eller kvalitet af de opgaver, administrationen løser. Højere administrationsudgifter kan være affødt af, at den kommunale administration løser flere opgaver - eller løser dem bedre. Det sidste hænger nøje sammen med et af formålene med kommunalreformen, nemlig øget faglighed.

En del af de stigninger i administrative udgifter, der skete lige efter reformen, kan tilskrives en faglig oprustning med flere akademikere, it- og kommunikationsmedarbejdere. Spørgsmålet er så, om den faglige kvalitet daler som følge af de store administrative besparelser i de seneste år.

 

Indeværende artikel er opdateret med regnskabstal for 2010 og 2011.