Er kommunalreformen en supertanker på ret kurs?

Kommunalreformen i 2007 blev søsat i pomp og pragt som en reform i supertankerstørrelse. Søsætningen var akkompagneret af politiske skåltaler og store ambitioner om at skabe en stærk, effektiv og fremtidssikret offentlig sektor, hvor opgaverne løses med høj kvalitet, og hvor borgerne oplever ”én indgang til den offentlige sektor”. Men har supertankeren her 10 år senere vist sig at være sødygtig?

Kommunalreformen reducerede antallet af kommuner fra 271 til 98, amterne blev erstattet af fem større regioner, og de nye kommuner overtog en række af amternes opgaver på social-, specialundervisnings- og miljøområdet. I samme ombæring blev ansvaret for at opkræve skat fra borgerne overført fra kommunerne til staten, mens kommunerne i 2009 overtog opgaven med forsikrede ledige fra staten.

Set med forskerøjne har den praktiske udmøntning af reformen givet vidt forskellige forudsætninger for at vurdere effekterne af reformens to hovedelementer: kommunesammenlægningerne og opgaveændringerne. Effekterne af sammenlægningerne har kunnet evalueres ved at sammenligne udviklingen i de sammenlagte kommuner fra før til efter kommunalreformen med udviklingen i de ikke-sammenlagte kommuner. Samme muligheder for at vurdere effekterne af opgaveændringerne eksisterer ikke. Fordi opgaveændringerne gjaldt alle kommuner findes der ingen ’kontrolgruppe’, som ikke har været udsat for ændringen. Derfor har vi mindre sikker viden om effekterne af opgaveændringerne end om effekterne af kommunesammenlægningerne.

Forskningen viser, at den økonomiske robusthed er blevet styrket i de sammenlagte kommuner, som i forhold til de ikke-sammenlagte kommuner har forbedret deres evne til balancere udgifter og indtægter. De sammenlagte kommuner har dermed været bedre rustede end de ikke-sammenlagte til at håndtere de økonomiske udfordringer som følge den økonomiske krise.

Der er også høstet økonomiske stordriftsfordele på administrations- og vejområdet i de sammenlagte kommuner. Mest udtalt på administrationen, hvor stordriftsfordelene svarer til 9-10 procent af administrationsudgifterne. Disse indhøstede stordriftsfordele har dog ikke sænket de samlede driftsudgifter, fordi de i stedet er blevet omfordelt til øgede udgifter til udsatte børn og unge og til beskæftigelsesområdet. Sammenlægningerne har derimod ikke haft betydning for udgiftsudviklingen på de tre store klassiske kommunale velfærdsområder: folkeskole, dagtilbud og ældreomsorg.

Den faglige bæredygtighed er en kompleks og vanskeligt målbar størrelse, der ikke er gennemført systematiske forskningsanalyser af. Derfor har vi ikke sikker viden om kommunalreformens effekter på det felt. Antager vi, at større faglige miljøer giver større faglig bæredygtighed, så har kommunesammenlægningerne øget den faglige bæredygtighed for de opgaver, som kommunerne havde før kommunalreformen. Ud fra samme logik er den faglige bæredygtighed omvendt reduceret for de nye mere specialiserede opgaver, som kommunerne overtog fra amterne, idet disse faglige miljøer er mindre i de nye kommuner end de var i de gamle amter. Efter kommunalreformen har kommunerne blandt andet ”hjemtaget” en række borgere med hjerneskade eller andre særlige behov fra de tidligere amtslige specialinstitutioner. Om tabet af faglig bæredygtighed som følge af denne afspecialisering opvejes af, at de hjemtagne borgere har en større nærhed til lokalområdet, er stærkt omdiskuteret.

Kommunalreformen har haft demokratiske konsekvenser for både politikere og borgere. Blandt andet fordi der kun er halvt så mange kommunalpolitikere som før kommunalreformen, og afstanden mellem den enkelte borger og den enkelte politiker derfor er blevet større. For kommunalpolitikerne viser forskningen, at kommunalpolitikken med reformen er blevet mere abstrakt og rettet mod overordnede politikker i stedet for direkte mod den enkelte borger. Blandt de menige politikere i de sammenlagte kommuner er en oplevelse af reduceret politisk indflydelse, og her oplever kommunalpolitikerne også i højere grad, at de har mistet indflydelse til kommunens forvaltning. I de sammenlagte kommuner er der således flere folkevalgte, som oplever, at det er vanskeligt at gennemføre deres synspunkter, hvis de går på tværs af de ledende embedsmænd. Uanset om kommunen er sammenlagt eller ej, oplever kommunalpolitikerne, at der efter reformen er kommet en større arbejdsbyrde og en øget statslig regulering, som indskrænker det kommunalpolitiske beslutningsrum. Oplevelsen af øget statslig regulering kan dog næppe tolkes som en konsekvens af kommunalreformen som sådan, men skal snarere ses som en del af en mere overordnet udvikling i den statslige styring med øget fokus på at borgerne skal have samme service, uanset hvor de bor, og krav om dokumentation af processer, kvalitet og resultater.

Vender vi blikket mod borgernes deltagelse i og oplevelse af demokratiet, så viser forskningen, at kommunesammenlægningerne ikke har påvirket borgernes valgdeltagelse eller interesse for lokalpolitik. Sammenlægningerne reducerer derimod i første omgang borgernes politiske selvtillid – altså borgernes oplevelse af at kunne forstå, hvad der foregår i kommunalpolitik, og have god forståelse for de vigtigste politiske spørgsmål i kommunen. Den effekt synes dog at aftage med tiden. Kommunesammenlægningerne ser også ud til at have mindsket borgernes tilfredshed med den kommunale service og det lokale demokrati. Samtidig ser sammenlægningerne ud til at have en længerevarende negativ effekt på borgernes oplevelse af, at politikerne er lydhøre, og om borgerne føler sig knyttet til kommunen.

Den offentlige sektor har ikke stået stille siden 2007. Udover at Danmark mindre end to år efter kommunalreformen blev ramt af den økonomiske krise, så er der gennemført en række reformer, som på forskellig vis har ændret præmisserne for kommunalreformen og/eller har skubbet reformens målsætninger til side. Siden 2012 har Udbetaling Danmark for eksempel overtaget ansvaret for en række tidligere kommunale opgaver som udbetaling af folkepension og boligstøtte, ligesom de tidligere kommunale beredskaber fra 2016 er reduceret til 20 fælleskommunale beredskabsenheder. Princippet om ”en indgang til den offentlige sektor” har dermed vist sig ikke at have lang politisk holdbarhed. Hertil kommer, at tværkommunale samarbejder nu igen vokser frem mange steder i det kommunale landskab, så det kan være vanskeligt for borgerne at finde ud af, hvem der egentlig har ansvaret for en konkret opgave. Samtidig er der fortsat en række snitfladeproblemer på sundhedsområdet og for specialiserede sociale opgaver, hvor kommuner og regioner strides om, hvem der har ansvaret for at løse og finansiere opgaven. Med SKATs stigende problemer med at inddrive borgernes skattegæld i baghovedet ligner flytningen af skatteopgaven fra kommunerne til staten ikke en succes. Men det er samtidig kommunalreformens ”ulykke”, at landet to år senere blev ramt af økonomisk krise. I kølvandet på den har kommunerne blandt andet reduceret serviceudgifterne med 11-12 mia. kroner, skoler og daginstitutioner er blevet lukket til fordel for færre og større skoler og institutioner, og både borgeres og virksomheders fraflytning fra yderområderne til mere centralt beliggende vækst- og byområder er accelereret. I folkemunde får kommunalformen ofte skyld for denne udvikling. Forskningen peger dog på, at disse ændringer i højere grad kan tilskrives den økonomiske krise end kommunesammenlægningerne.

Fokuserer vi på reformens økonomiske og demokratiske effekter, så peger den eksisterende viden på et trade-off mellem disse. Økonomisk set førte reformen en række positive effekter med sig, især større økonomisk robusthed og administrative stordriftsfordele. Omvendt førte reformen til en række negative effekter for lokaldemokratiet, som dog måske aftager med tiden. En samlet vurdering af, om reformen var en god idé, kræver en afvejning af de økonomiske fordele over for de demokratiske ulemper. Hvad der i denne vægtskål vejer tungest, vil afhænge af øjnene, der ser.