Hele Norden udligner kommunernes økonomi. Men på vidt forskellige måder

I Firkløverregeringens regeringsgrundlag er der bebudet en udligningsreform i denne regeringsperiode.

I den i juni indgåede økonomiaftale med KL er det bekræftet, at Finansieringsudvalget skal "gennemføre en bred og grundig analyse". Kommunal udligning er – igen, igen foranlediges man til at sige – på den politiske dagsorden.

I den forbindelse kan man oplagt kigge til sine naboer for at lære noget af dem. Det har vi gjort i et nyligt udgivet studie.

Sammen med kolleger fra henholdsvis Norge, Sverige og Finland undersøger og sammenligner vi, hvordan fire nordiske lande bruger økonomisk udligning mellem kommuner for at mindske geografiske forskelle i velfærd og økonomi. Kommunal udligning ses på den baggrund som en afgørende faktor for kommunernes evne til at løfte velfærdsopgaverne.

Sammenligning af udligningssystemer mellem lande, der som de nordiske ligner hinanden på mange punkter og i grove træk deler samme velfærdsmodel, kan være en inspiration, når der i de enkelte lande skal arbejdes med mulige ændringer – og helst forbedringer – af eget system.

Medmindre, selvfølgelig, at alt er gjort på den samme måde i de fire lande.

Studiet finder, at selv om der faktisk er mange fællestræk mellem de fire lande, er der også forskelle, som kan afspejle bevidste beslutninger, tilfældigheder eller det faktum, at landene trods alt ikke er ens.

Sverige har mest lighed

Hvis vi først ser på vores hovedfokus i artiklen, handler det om, i hvilket omfang de enkelte landes udligningssystemer, som de så ud i 2020, mindsker uligheden i de økonomiske vilkår for kommunerne, særligt vedrørende skattegrundlagene per indbygger, men også hvis der tages hensyn til forskelle i kommunernes udgiftsbehov.

Ulighederne per indbygger mindskes mærkbart i alle landene efter udligning, men det svenske system er det mest udlignende i Norden.

Faktisk har Sverige allerede før udligning kommunale skattegrundlag, som er mere ligeligt fordelt mellem kommunerne, end det er tilfældet i de øvrige lande, men Sverige udjævner ikke desto mindre relativt meget af de forskelle, der er mellem disse skattegrundlag.

I stedet er Norge karakteriseret ved at have den største ulighed i skattegrundlag før udligning, men har trods udligning en forholdsvis stor ulighed også efter udligningen.

Finland og Danmark placerer sig mellem Sverige og Norge ved fra begyndelsen at have en noget større forskel end i Sverige mellem kommunerne i skattegrundlag, som dog reduceres betydeligt efter udligning, om end relativt mindre end i Sverige.

En del af forskellene mellem de fire lande må antages at skyldes strukturelle forskelle i geografi og fordeling af økonomisk aktivitet i kommunerne, som ikke umiddelbart kan ændres.

Andre forskelle er derimod i højere grad selvvalgte og altså tættere på noget, der afspejler, hvilke handlemuligheder de enkelte lande har på udligningsområdet.

Intensiteten af udligning er politisk valg

Én faktor, som er en klar handlingsparameter for lovgiverne, er den intensitet, som der udlignes med. Det vil sige den procent, som anvendes, når de registrerede forskelle skal omsættes til udligningsbeløb. Det er det såkaldte udligningsniveau.

Her ligger Danmark i den høje ende med et udligningsniveau op til 93 procent, da der gælder en vis symmetri i systemet på den måde, at den (ud fra 2020-regler) procent, der opgøres for betalerkommunerne, er den samme som den, der anvendes for modtagerkommunerne.

I de andre lande betales der typisk en noget mindre procent, end der modtages. Forskellige hensyn kan gøre sig gældende i fastsættelsen af udligningsniveauet, herunder ikke alene hensyn til at opnå ligelighed i finansielle vilkår, men også at kommunale incitamenter til økonomisk vækst og effektivitet kan påvirkes af udligning.

Men dernæst er der, som allerede antydet, forskel på udligningsopgavens omfang afhængig af, hvor store opgaver kommunerne skal løse, og hvor store forskelle per indbygger der er i de skattegrundlag, som landene har udstyret kommunerne med.

Opgaverne til kommunerne er ret ensartede mellem landene, men Danmark er dog gået længere end de øvrige nordiske lande med at tildele kommunerne finansielt ansvar for indkomstoverførsler, for eksempel på beskæftigelsesområdet.

Stor forskel på fordeling af skattegrundlag

For skattegrundlagene per indbygger er der forskelle mellem landene.

Samtidig er det sådan, at hvis der i de tildelte skattegrundlag på forhånd er en stor forskel i grundlagenes størrelse per indbygger, er udligningsopgaven stor. Det vil sige, at der skal flyttes forholdsvis store beløb mellem kommunerne for at opnå en grad af lighed.

De svenske skatteindkomster til kommunerne inkluderer således ikke, som i Danmark, kapitalindkomster som er forholdsvis ulige fordelt i forhold til arbejdsindkomst.

Ligeledes modtager svenske kommuner via staten en del af ejendomsskatten, men beløbet er begrænset og omfattes af et loft og udlignes således ikke, hvilket er i modsætning til Danmarks udligning af grundskatter.

Omvendt kan der peges på, at Danmark modsat eksempelvis Sverige har tildelt kommunerne en andel af selskabsskatten, som er særdeles ulige fordelt mellem kommunerne, men dog udlignes, om end ved en lavere intensitet end for skattegrundlaget bredt set.

Ligeledes har Norge visse kommunale skatter, som er særligt ulige fordelt, blandt andet på formue og naturressourcer.

Et tredje forhold, som varierer mellem landene, er selve organiseringen eller 'designet' af udligningssystemerne.

Således varierer det mellem landene, i hvilket omfang staten betaler til udligningen. Særligt i Finland foregår udligningen i høj grad via bloktilskuddet, men alle landene benytter i en vis grad bloktilskud for at balancere systemet.

Lige mulighed for at tilbyde service

Derudover opstilles der i alle lande en måling af de kommunale udgiftsbehov i erkendelsen af, at der både optræder forskelle i kommunernes omkostningsforhold og i den efterspørgsel, de møder fra borgerne.

Alle landene gør brug af såkaldte 'objektive' kriterier til måling af udgiftsbehovene, som varierer med såvel demografi som socioøkonomi. Der er dog betydelige landeforskelle i de valgte kriterier og i den endelige indretning af systemet.

Det skal understreges, at formålet med denne centrale del af udligningen ikke er at skabe ens standarder for service i alle kommuner, men at udligne mulighederne for at tilbyde service.

Alt i alt er der store ligheder mellem de nordiske udligningssystemer, men også tydelige forskelle. Selv om en del af forskellene skyldes strukturelle forhold, er disse også i et vist omfang mulige at ændre, eksempelvis udligningsgraden, kommunernes opgaver, deres mulige skattegrundlag og deres størrelse, hvor Norge er landet med de mindste kommuner.

Anderledes udtrykt er der betydelige frihedsgrader for lovgiverne i udformningen af de udligningssystemer, der er af vital betydning for kommunernes forvaltning af den nordiske velfærdsmodel.