Kommunerne skal levere velfærd - men sidder i statens jerngreb

Tilbage i 1960' erne og 1970' erne var der ikke mange politiske partier, som omtalte kommunerne, når der var valgkamp til Folketinget. Det var jo åbenlyst ikke den bane, hvorpå man vandt regeringsmagten. Det var heller ikke her, man kunne tabe den. Sådan er det ikke mere. Kommunerne definerer den centrale spillebane.

Kommunerne står for velfærden for de mange, ja de rigtigt mange, og synet på, hvilke partier der står som garanter for velfærden, kan blive afgørende for nutidens folketingsvalg. I den offentlige debat er velfærd lig med kroner, og hvis kronerne er sparsomme i kommunerne, kan det gå ud over dem, der kan gøres ansvarlige.

Det er næsten altid den siddende regering, som må tage en del af skraldet. Hvorfor dog så ikke bare poste penge ind i kommunesektoren, som man gjorde dengang i 1970' erne? Svaret er, at de beslutninger, der træffes af de 2.468 lokalpolitikere i de 98 kommuner, har store samfundsøkonomiske konsekvenser, som rækker langt ud over kommunegrænsen. Regeringen står altså i et dilemma: Den vil gerne kontrollere og holde udgiftsniveauet i kommunerne nede, men den har sjældent lyst til at høste ' æren' for, at det sker.

Derfor har vi i mere end 30 år haft årlige økonomiforhandlinger, hvor regeringen og KL aftaler rammer for kommunernes udgifter og skatter. Gennem aftalerne forsøger de to parter i fællesskab at tæmme konsekvenserne af borgernes umættelige efterspørgsel og kommunalpolitikernes ønske om genvalg - en giftig cocktail for et lands økonomiske vækst og velstand.

Når der ovenfor kun tales om, at regeringen må tage en del af skraldet, skyldes det, at aftalesystemet er baseret på mange aktørers handlinger. Det er godt nok regeringen, der lægger de overordnede rammer. Men de er jo aftalt med KL, så kommunerne har frivilligt sagt ja til dem. Og når det gælder implementeringen af aftalerne, er det summen af 98 kommuners individuelle beslutninger, der afgør, hvor store de kommunale budgetter og skatter skal være.

Sker der nedskæringer på bestemte serviceområder, kan man skyde skylden på regeringen, finansministeren, KL eller ens egen kommune, alt efter temperament og partipolitisk tilhørsforhold. Aftalesystemet indebærer med andre ord, at aben ikke kan placeres entydigt. Af den grund har enhver regering - uanset partifarve - et stærkt ønske om at bevare aftalesystemet, eller i det mindste bevare en illusion om, at det fungerer.

Aftalerne skrider

I mange år gik det nogenlunde med aftalerne; men i de senere år er det ikke gået særligt godt. Nogle gange er de aftalte rammer blevet overskredet med halve og hele milliarder. Og lykkedes det at holde aftalerne i forbindelse med budgetlægningen, så viste det sig ofte, at budgetterne ikke kunne holde. Det sidste er en mild beskrivelse af situationen i 2009, hvor budgetterne skred med fire-fem milliarder kroner.

Det store problem for regeringen har i disse situationer været, at det var en ren politisk beslutning, om kommunerne skulle straffes, hvordan og hvor meget. Når man valgte at straffe overtrædelser, medførte det råben og skrigen ude i kommunerne.

For oppositionen var det gefundenes fressen, for lige i den situation var det jo åbenlyst, hvem der havde ansvaret for nedskæringer i velfærden. Mest akut blev det op til folketingsvalget i 2007, hvor Socialdemokraterne lovede, at kommunerne ville gå fri på trods af eklatante overskridelser - hvis Socialdemokraterne vel at mærke fik regeringsmagten.

Det tog ikke Fogh-regeringen mange timer at give tilbage på den melding: Kommunerne skulle naturligvis ikke straffes. Valget i 2007 blev dermed en politisk velkommen anledning til ikke at straffe kommunerne for aftalebrud.

Grebet strammes

Regeringen har langsomt erkendt, at systemet ikke virker optimalt, og den har i de seneste fem år strammet sanktionerne over for kommunerne. I 2006 frygtede regeringen, at sammenlægningskommuner ville ' brænde penge af før lukketid', og truede for første gang med at straffe budgetoverskridelser.

I nogle sammenhænge er sanktioner udformet, så kun 'slemme' kommuner bliver straffet, andre gange rammer straffen kommunerne kollektivt. I øvrigt er det ikke entydigt, om en kommune, der undlader at sænke udgifterne eller skatten, selv om den kunne, er 'slem' eller 'ikke-slem'. I de seneste år er en stigende del af det statslige bloktilskud til kommunerne blevet gjort betinget af, at aftalerne overholdes, og der lovgives nu, så sanktioner i højere grad kommer per automatik.

Det seneste skud på stammen er det forslag til budgetlov, som blev lanceret som led i regeringens 2020-plan. Princippet er, at Folketinget skal vedtage fireårige udgiftslofter for stat, regioner og kommuner, at muligheden for at regulere bloktilskuddet midt på året afskaffes, og at kommunerne skal budgettere med overskud på driften.

Samtidig vil kommunerne blive straffet både kollektivt og individuelt, hvis de indgåede aftaler ikke overholdes. At det samlede udgiftsniveau således ikke længere skal forhandles mellem regeringen og KL, ændrer samtidig KL's rolle.

Med de automatikker, der er lagt op til, har regeringen samtidig bundet sig selv til masten. Det synes måske mærkeligt, for regeringer og partier ønsker vel almindeligvis så store frihedsgrader som muligt? Det er faktisk netop ikke tilfældet i denne sammenhæng, for ved klart i lovgivningen at præcisere, hvad der skal ske, hvis kommunerne ikke udviser ' fornuftig' budgetadfærd, undgår regeringen de politiske omkostninger, der er knyttet til skønsmæssige beslutninger om sanktioner.

Aben fjernes således helt fra regeringens skulder, når udisciplinerede kommuner ikke kan holde styr på deres økonomi. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at også oppositionen faktisk har nikket ja til budgetloven. I lyset af økonomisk krise og behov for genopretning af den offentlige økonomi vil det jo sikre en eventuel socialdemokratisk ledet regering en lettere gang på jorden - så er det nemlig ikke længere den røde regering, men ' loven' der kræver nedskæringer.

Der er en stor reform på vej

Styringssystemer holder aldrig evigt. Heller ikke budgetloven. I princippet kan nogle kommuner få lov at hæve skatten, hæve udgifterne eller overskride budgetterne, hvis blot andre holder tilsvarende igen. Men velfærdsforventninger hos borgerne og stigende udgiftspres betyder, at ingen kommuner har lyst til at reducere skatten eller udgifterne - og på grund af sanktionslovgivningen vil de også frygte, at de ikke efterfølgende vil kunne hæve niveauet igen, hvis der bliver behov for det. Efter al sandsynlighed vil der derfor ske det, at de 98 kommuners udgifts-og beskatningsniveauer fastfryses på de nuværende niveauer.

Det er ikke godt for dynamikken i et samfund, hvis den offentlige sektor ikke kan tilpasse sig lokale demografiske, erhvervsmæssige og sociale forandringer. Faktisk er dét en af grundene til, at vi overhovedet har et kommunalt selvstyre. Når den manglende tilpasning inden for få år bliver for åbenlys, må den til den tid siddende regering reformere systemet igen. Det vil blive en af de store, men næppe erkendte, udfordringer for den regering, der træder til efter valget.
Men i den nuværende økonomiske situation og med de problemer, der har været med at styre kommunernes økonomi, er der ikke udsigt til, at statens jerngreb om kommunerne slækkes i de kommende år. Uanset hvem der vinder valget.