Analyse af ressourcestyringsmodellen i Ballerup Kommune

Baggrund

I Ballerup Kommune er udgifterne til specialundervisning af børn steget betragteligt siden 2015. Stigningen er sket parallelt med, at kommunen har indført en central finansieringsmodel og en større ændring i skolestruktur.

Ballerup har bedt VIVE om at afdække tre forhold:

1. Er behovet for specialundervisning blandt kommunens elever statistisk set større end den andel, der faktisk modtager specialundervisning?
2. Har kommunens økonomistyringsmodel indbyggede uhensigtsmæssigheder, som kan virke udgiftsdrivende?
3. Underbygger modellen kommunens ønske om en høj andel af elever, der bliver inkluderet i almenmiljøet?

Konklusioner

VIVEs analyse viser, at det faktiske antal modtagere af specialundervisning i Ballerup i skoleåret 2015/2016 var på niveau med det antal, man ville forvente ud fra elevernes socioøkonomiske baggrund. Stigningen i specialundervisningsudgifterne siden skoleåret 2015/2016 kan derfor sandsynligvis ikke forklares med børnenes socioøkonomiske baggrund.

Til gengæld peger VIVEs analyse på, at Ballerups nuværende økonomistyringsmodel kan være uhensigtsmæssig. Det skyldes, at skolelederne ikke oplever de økonomiske konsekvenser af deres beslutninger. Skolelederne kan derfor have økonomisk incitament til at henvise flere elever til specialundervisning, og de kan være mindre motiverede for at skabe et inkluderende læringsmiljø.  

Ballerup Kommune har iværksat en række tiltag, som fremadrettet kan begrænse, hvor mange elever skolelederne henviser til specialundervisning:

• Skoleledelserne skal ikke indstille til konkrete tilbud
• Skolernes indstillinger skal følge et bestemt formkrav
• Der er kun to faste årlige visitationsmøder
• PPR skal i højere grad have en understøttende rolle i skolernes arbejde med at udvikle inkluderende læringsmiljøer
• Det pædagogiske personale på skolerne skal gennemgå et kompetenceudviklingsforløb, der skal kvalificere dem til at arbejde analytisk, systemisk og løsningsorienteret
• Skolerne kan inddrage ekspertise fra kommunens specialskolerne i arbejdet med at udvikle inkluderende læringsmiljøer.

VIVE vurderer, at det er en række gode tiltag. For at komme i mål skal Ballerup Kommune dog fokusere på at implementere tiltagene og afsætte de fornødne ressourcer til opgaven.

Metode

VIVE har vurderet Ballerup Kommunes specialundervisningsbehov på baggrund af en statistisk model. Modellen anvender detaljerede individdata vedrørende elevernes socioøkonomiske baggrund. VIVE har anvendt modellen til at beregne, hvor stor en andel specialundervisningselever man ville forvente ud fra Ballerup Kommunes elevsammensætning, hvis kommunen følger en landsgennemsnitlig henvisningspraksis.

Derudover har VIVE vurderet Ballerup Kommunes styringsmodel via interview og gennemgang af centrale dokumenter. VIVE har interviewet skoleledelsen på fire udvalgte skoler samt forskellige aktører i forvaltningen. VIVEs dokumentgennemgang har fokuseret på centrale dokumenter vedrørende indretningen af kommunens decentrale finansieringsmodel samt data over udviklingen i henvisninger og budgetter.