Den økonomiske styring af specialundervisningsområdet i Randers Kommune

Baggrund 

Randers Kommune indførte fra skoleåret 2012/13 en decentral finansieringsmodel for den segregerede specialundervisning (specialundervisning i specialklasse eller på en specialskole). Modellen indebærer, at størstedelen af midlerne til finansiering af de segregerede elever er lagt ud til skolerne som en del af det decentrale budget. Skolerne betaler så en takst, hver gang en elev henvises til et segregeret tilbud.

Men efter at Randers Kommune har indført denne model, har kommunen imod forventning oplevet et stigende antal ansøgninger til segregerede specialundervisningstilbud. Når man ser på, hvor mange elever, der så i praksis bliver henvist til segregeret specialundervisning, har udviklingen været, at Randers Kommune oplevede et lille fald i andelen af henviste elever fra 2012/13 til 2014/15. Herefter er andelen af elever, som henvises til segregeret specialundervisning, steget igen i perioden fra 2014/15 til 2016/17.

Randers Kommune har derfor bedt KORA foretage analyser af:

• Kommunens styringsmodel på specialundervisningsområdet 
• Om stigningen i antallet af henvisninger til specialklasser og specialskoler skyldes et øget specialundervisningsbehov knyttet til ændringer i elevernes socioøkonomiske forhold.

Konklusion

Analysen konkluderer, at der ikke er tegn på en forøgelse af Randers Kommunes specialundervisningsbehov, som følge af ændringer i elevernes socioøkonomiske forhold. Samtidig påviser analysen, at Randers Kommune i perioden fra 2012 til 2015 generelt har henvist færre elever til specialklasser og specialskoler, end man kunne forvente ud fra de socioøkonomiske forhold hos kommunens elever. Der er således ikke tegn på, at kommunen i perioden har haft en særligt omfattende henvisningspraksis.

Analysen gennemgår også Randers Kommunes styringsmodel på specialundervisningsområdet. Her beskrives og vurderes indretningen og sammenhængen mellem fire centrale elementer:

1. Fordelingen af de decentraliserede midler mellem skolerne
2. Afgrænsningen af skolernes betalingsforpligtigelse 
3. Størrelsen på eksklusionstaksten 
4. Placeringen af henvisningskompetencen.

Generelt vurderer KORA, at Randers Kommune har foretaget hensigtsmæssige valg i den måde, styringsmodellen er indrettet på. Det vurderes dog som problematisk, at kommunen har undtaget dele af de mest omkostningstunge specialundervisningstilbud fra skolernes betalingsforpligtigelse. Hvis skolelederne har væsentlig indflydelse på, hvilke tilbud eleverne henvises til, vil de nemlig mangle et økonomisk incitament til at veje det faglige indhold op mod den ekstra omkostning ved de dyreste tilbud.  Samtidig kan der opstå utilsigtede fordelingsmæssige konsekvenser mellem skolerne, hvis de undtagede elever er ulige fordelt på tværs af skoledistrikterne.

KORA vurderer også, at udfordringer i forbindelse med kommunens nylige skolestrukturændringer kan have bidraget til, at antallet af henvisninger til segregeret specialundervisning er steget. Ændringerne i skolestrukturen har betydet, at nogle klasser er blevet omlagt, og elever med særlige udfordringer er mere udsatte, når der sker store forandringer. Man må dog forvente, at disse effekter aftager, efterhånden som den nye skolestruktur konsolideres.

Anbefalinger 

KORA anbefaler, at:

• Kommunen overvejer indretningen af betalingsforpligtigelsen og henvisningskompetencen i forhold til de dyreste tilbud på kommunens specialskoler. 
• Kommunen er opmærksom på, om det i de kommende år vil være muligt at inkludere nogle af de elever, som er henvist til segregeret specialundervisning i perioden omkring, at den nye skolestruktur blev indført.

Metode

Analysens konklusioner angående udviklingen i kommunens specialundervisningsbehov bygger på en statistisk model, som anvender detaljerede individdata vedrørende elevernes socioøkonomiske baggrund. Det forventede specialundervisningsbehov er et udtryk for, hvor mange henvisninger man ville forvente ud fra Randers Kommunes elevsammensætning, hvis kommunen følger en landsgennemsnitlig henvisningspraksis. Dermed kan det forventede specialundervisningsbehov anvendes til at vurdere, om Randers Kommunes henvisningspraksis har ændret sig, sammenlignet med tendenserne på landsplan.

Datagrundlaget for gennemgangen af Randers Kommunes styringsmodel på specialundervisningsområdet består af interview med skoleledelsen på fire udvalgte skoler i kommunen samt med forskellige aktører i forvaltningen. Desuden anvendes centrale dokumenter vedrørende indretningen af kommunens decentrale finansieringsmodel samt data over udviklingen i henvisninger og budgetter.