Frit valg under godkendelsesmodellen på hjemmehjælpsområdet 2008-2013: Effekter på de kommunale timepriser

Konklusioner

Godkendelsesmodellen er den mest udbredte model

Når kommunerne frem til 2013 skulle tilbyde borgerne frit valg af leverandør af hjemmehjælp, valgte langt de fleste kommuner en godkendelsesmodel, hvor et antal private leverandører bliver godkendt til at levere hjemmehjælp på de pris- og kvalitetsvilkår, kommunen har opstillet. Under godkendelsesmodellen er der ikke en direkte konkurrence på prisen. De private leverandører skal levere til de timepriser, som kommunen har beregnet ud fra kommunens egne langsigtede omkostninger ved at levere praktisk hjælp og personlig pleje.

Det udelukker ikke, at konkurrencen under godkendelsesmodellen kan have en afsmittende effekt på de kommunale omkostninger. Både i opad- og nedadgående retning. De økonomiske effekter vil så blot være indirekte omkostningseffekter. Det kan for eksempel være, at kommunens egen produktionsskala bliver reduceret, at kommunens muligheder for at planlægge og udnytte kapaciteten påvirkes, eller transaktionsomkostningerne til at håndtere mange forskellige private leverandører bliver større. Omvendt kan inddragelsen af private leverandører føre til større omkostningsbevidsthed i kommunen og læringseffekter mellem den private og offentlige leverandør, som kan bidrage til at gøre opgaveløsningen mere effektiv.

Store forskelle i den private markedsandel

Markederne for praktisk hjælp og personlig pleje er meget forskelligartede, og der er stor forskel på, hvor mange af borgerne der vælger privat leverandør til henholdsvis praktisk hjælp og personlig pleje.

I perioden fra 2008 til 2013 var den private markedsandel betydeligt højere for de borgere, der kun modtog praktisk hjælp (38,3 %), end for de borgere, der kun modtog personlig pleje (5,2 %). Blandt borgere, der både modtog praktisk hjælp og personlig pleje, var der 24,2 %, som valgte en privat leverandør.

For begge ydelser skete der i løbet af perioden en markant stigning i andelen af borgere, der valgte privat leverandør. For praktisk hjælp steg den private markedsandel fra 30,8 % i 2008 til 46,1 % i 2013, mens den private markedsandel for personlig pleje steg fra 3,5 til 7,3 %. Det er især i de kommuner, der blev lagt sammen ved kommunalreformen i 2007, at der er sket en stigning i såvel den private markedsandel som de kommunale timepriser for levering af hjemmehjælp.

Forskellige effekter for personlig pleje og praktisk hjælp

For praktisk hjælp viser analysen, at en stigning i den private markedsandel medfører en stigning i de kommunale timepriser. Jo større en andel af modtagerne af praktisk hjælp, der vælger en privat leverandør, jo større er de kommunale omkostninger ved at levere den tilsvarende ydelse.

Analysen viser, at en forøgelse af den private markedsandel med 5 procentpoint i gennemsnit øger de kommunale timepriser med 4,3 kroner i faste 2013-priser. I forhold til den gennemsnitlige timepris for praktisk hjælp fra 2008 til 2013 på 397 kroner svarer dette til en estimeret omkostningsforøgelse på 1,1 procent.

For personlig pleje finder analysen ikke en statistisk signifikant sammenhæng mellem den private markedsandel og de kommunale timepriser. Det gælder både for personlig pleje i hverdagstimer og på øvrige tider. For personlig pleje peger analysen altså på, at der ikke har været økonomiske effekter for kommunerne af ændringer i den private markedsandel i perioden 2008-2013.

Baggrund

Rapporten er en delrapport fra forskningsprojektet ”Dokumentation af effekter ved konkurrenceudsættelse”. I denne rapport undersøges, hvordan udbredelsen af det frie valg på hjemmehjælpsområdet via private leverandører (under godkendelsesmodellen) har påvirket de økonomiske omkostninger i den kommunale drift af hjemmehjælpsområdet.

Forskningsprojektet ”Dokumentation af effekter ved konkurrenceudsættelse” er det hidtil største forskningsprojekt i Danmark om erfaringerne med konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver. Målet er at kvalificere den offentlige debat om konkurrenceudsættelse via uafhængig og forskningsbaseret viden på internationalt topniveau.

Forskere fra en række af landets førende forskningsmiljøer inden for effekter og konkurrenceudsættelse deltager i projektet. Der deltager således forskere fra Roskilde Universitet, KORA, Københavns Universitet, Aarhus Universitet, Aalborg Universitet og CBS.

Projektet er finansieret af en række organisationer på området samt fonde. Det blev sat i gang i foråret 2014 og vil løbe frem til 2016.

Metode

Rapportens primære datamateriale bygger på data fra ’fritvalgsdatabasen’ for alle 98 danske kommuner fra 2008 til 2013. Der ses bort fra data fra 2007 på grund af den datausikkerhed, som kommunalreformen gav anledning til. Analysen afsluttes i 2013, da kommunerne efter 1. april 2013 ikke længere var forpligtet til at indberette timepriser til fritvalgsdatabasen.

Metodisk anvendes regressionsanalyse med såkaldte kommune- og årsspecifikke fixed effects. Ud over kontrol for alle inkluderede variable, der varierer over tid, kontrolleres der også for faktorer, som er konstante over tid. Metoden indebærer, at der analyseres på, hvilken betydning ændringer over tid i den private markedsandel har for ændringer over tid i de økonomiske omkostninger.

Som baggrund for den statistiske analyse er der gennemført dokumentstudier med fokus på private og kommunale leverandørers erfaringer med godkendelsesmodellen samt baggrundsinterview med tre kommunale ældrechefer og to repræsentanter for Kommunernes Landsforening.