How Stakes Vary and Influence Crisis Decision-Making: Evidence from Local Government Managers During COVID-19

Dansk resumé af artiklen How Stakes Vary and Influence Crisis Decision-Making: Evidence From Local Government Managers During COVID-19.

Af Søren Kjær Foged, chefanalytiker og ph.d., og Kurt Houlberg, forskningsprofessor og ph.d., begge fra VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Artiklen undersøger, hvordan oplevelsen af, hvor meget der er på spil, påvirker offentlige lederes beslutninger under en krise. Undersøgelsen tager udgangspunkt i danske kommunale chefers håndtering af covid-19-pandemien.

To forskellige måder at træffe beslutninger på

Forskerne beskriver krisebeslutninger ud fra to dimensioner. Den første går fra en principfast til en pragmatisk tilgang. Ved en principfast tilgang anvender organisationen et overordnet princip som rettesnor for sine beslutninger. Under covid-19 kunne det eksempelvis være at følge de nationale retningslinjer så præcist som muligt. En mulig fordel er blandt andet, at det reducerer kompleksiteten og gør kommunikationen tydeligere. En mulig ulempe er, at beslutningerne kan blive ufleksible og mindre responsive i forhold til lokale forhold.

Den pragmatiske tilgang er derimod mere fleksibel og eksperimenterende. Her justeres beslutninger løbende i takt med nye erfaringer, informationer og ændrede omstændigheder. Tilgangen tager dermed højde for den usikkerhed, der kendetegner en krise, men stiller samtidig store krav til organisationens evne til løbende at indsamle og bearbejde information.

Den anden dimension handler om centralisering kontra decentralisering. Ved centraliseret beslutningstagning ligger beslutningskompetencen hos relativt få personer højere oppe i organisationen. Det kan skabe en ensartet og koordineret kriseindsats. Decentralisering giver derimod lokale ledere større mulighed for at tilpasse løsninger til konkrete behov, men kan samtidig betyde, at forskellige dele af organisationen reagerer forskelligt på krisen.

Hvor meget er der på spil?

Et centralt begreb i undersøgelsen er “perceived stakes” – oplevelsen af, hvor meget der er på spil ved en beslutning. Forskerne opdeler dette i tre forhold:
1.    hvor alvorlige og omfattende de mulige negative konsekvenser er
2.    hvor sandsynlige konsekvenserne vurderes at være
3.    hvor hurtigt konsekvenserne forventes at indtræffe.

Jo mere alvorlige, sandsynlige og umiddelbare konsekvenserne opleves, desto mere er der ifølge artiklens begrebsramme på spil. 
Forskerne opstiller derfor den forventning, at høje stakes vil føre til mere principfast beslutningstagning. Når fejl kan få meget alvorlige konsekvenser, er der mindre rum til at eksperimentere, og klare regler og principper kan reducere både kompleksitet og risikoen for kritik. Samtidig forventer forskerne, at beslutningerne bliver mere centraliserede, fordi der er et større behov for koordinering, og fordi man med centralisering kan friholde udførende medarbejdere fra ansvaret for de mest konsekvensfulde beslutninger.

Undersøgelse af kommunale chefer

Studiet bygger på en spørgeskemaundersøgelse blandt kommunale chefer med ansvar for dagtilbud, skoler, ældreområdet og kulturområdet i de 98 danske kommuner. Spørgeskemaerne blev udsendt fra juni til oktober 2022 til i alt 392 chefer. 229 besvarede undersøgelsen, svarende til en svarprocent på 58.

Forskerne undersøger blandt andet, hvordan cheferne omsatte de nationale covid-19-retningslinjer til lokal praksis. En principfast tilgang bestod i høj grad i at følge de nationale retningslinjer præcist, nærmest ligegyldigt hvad, mens en pragmatisk tilgang gav mere plads til lokal fortolkning og tilpasning. Centralisering handlede om, hvorvidt chefen selv fastholdt beslutningskompetencen, mens decentralisering indebar, at beslutninger blev delegeret til underordnede ledere.

Ældreområdet skiller sig ud

Resultaterne understøtter i væsentlig grad forskernes forventninger. På ældreområdet, hvor konsekvenserne af covid-19 blev opfattet som særligt alvorlige, var beslutningstagningen signifikant mere principfast end på skole- og dagtilbudsområdet. Ældrechefernes tilbøjelighed til principfast beslutningstagning lå 0,5 point højere end skolechefernes på undersøgelsens skala fra 1 til 5. Der var derimod ingen signifikant forskel mellem skole og dagtilbud.

Forskellen var endnu større, når forskerne så på centralisering. Ældrechefernes tilbøjelighed til centraliseret beslutningstagning lå 0,7 point højere end skolechefernes på skalaen fra 1 til 5. Også her var der ingen signifikant forskel mellem skole og dagtilbud.

Forskerne bruger desuden kommunernes bosætningskoncentration som et alternativt mål for, hvor meget der var på spil, ud fra en antagelse om større smitterisiko i tætbefolkede områder. Her finder de, at større koncentration er korreleret med mere centraliserede beslutninger, men ikke med mere principfast beslutningstagning.

Krisestaben påvirker også chefernes beslutninger

Et andet væsentligt resultat handler om kommunernes centrale krisestabe. Jo mere aktivt en chef deltog i den kommunale covid-19-krisestab, desto større var tilbøjeligheden til at centralisere beslutningerne inden for chefens eget område. Forskerne finder desuden – uden at have opstillet en hypotese om det på forhånd – at større deltagelse i krisestaben også hænger sammen med en mere principfast tilgang.

Det peger ifølge forskerne på, at organiseringen af den centrale kriseledelse kan påvirke beslutninger længere nede i organisationen. Chefer, som deltager aktivt i krisestaben, kan blandt andet i højere grad internalisere og acceptere krisestabens overordnede strategi for krisehåndteringen, hvilket kan få betydning for krisehåndteringen på chefens eget fagområde.

Kriseledelse kan ændre sig gennem krisen

Forskerne understreger, at det ikke nødvendigvis er den objektive risiko, der bestemmer beslutningsformen, men ledernes oplevelse af, hvad der er på spil. Usikkerhed kan derfor have stor betydning. I begyndelsen af en krise, hvor viden er begrænset og konsekvenserne vanskelige at forudsige, kan de oplevede stakes være særligt høje. Efterhånden som viden og erfaring vokser, kan de falde, hvilket kan give mere plads til pragmatiske og decentraliserede beslutninger.

Det giver også en praktisk pointe for fremtidig kriseledelse. Forskerne fremhæver, at kriseplanlæggere bør være opmærksomme på, at såfremt risikoen opleves som meget stor, kan det føre til beslutningstagning, der måske bliver så centraliseret og principbaseret, at der kun efterlades lidt plads til lokale tilpasninger. Omvendt kan kriser, der måske opleves som mindre akutte, risikere at føre til en så decentral tilgang, at samlet koordinering og fælles retning i krisehåndteringen bliver svag.

Forbehold

Studiet kan ikke fastslå sikre årsagssammenhænge. Det bygger på tværsnitsdata og på ledernes efterfølgende vurdering af deres håndtering af pandemien. Forskerne peger blandt andet på muligheden for omvendt kausalitet og uobserverede faktorer, som der ikke kan kontrolleres for statistisk: For eksempel kan de fundne forskelle mellem fagområderne også skyldes andet end udelukkende forskelle i oplevede stakes.