Kommuners økonomiaftaler under pres

Regeringen har i de senere år haft stor succes med stram styring af de årlige økonomiforhandlinger med kommunerne. Men bagsiden af succesen er, at systemet risikere at stivne, fordi kommunerne ikke tør foretage økonomiske satsninger. De senere års forskning på området viser, at det nuværende aftalesystem rummer nogle indbyggede spændinger, som måske gør modellen uholdbar i længden.

Fra jerngreb til aftalebrud

I årene inden kommunalreformen 2005-2007 holdt regeringen kommunernes økonomi i et jerngreb. Individuelt skattestop, statslige godkendelsesordninger for anlægsbevillinger, strafafgift på tillægsbevillinger og tvungen opsparing af kassebeholdninger var nogle af de instrumenter, staten tog i anvendelse. Styringen mødte en vis forståelse i den kommunale verden. Men den uudtalte forudsætning var, at jerngrebet skulle løsnes, når reformen var på plads.

Den forudsætning levede regeringen op til. I sommeren 2007 forhandlede man en aftale på plads for 2008 ganske som i årene før kommunalreformen. Men da kommunernes budgetlægning var færdig i oktober måned, blev det klart, at man stod over for et aftalebrud af historiske dimensioner. Både skatterne og udgifterne var sat op langt ud over de aftalte rammer. Aftalebruddet faldt sammen med valgkampen op til 2007-folketingsvalget. Regeringen lod derfor i første omgang nåde gå for ret.

Jerngrebet blev strammet

Men da valget var overstået, kom regeringens modtræk. Det skete i form af det, der nu omtales som sanktionslovgivningen. Regeringen fik med Dansk Folkepartis hjælp indført regler, der gør det muligt at trække enkeltkommuner i bloktilskuddet, hvis de sætter skatten op i strid med aftalen. Endvidere kan regeringen kollektivt reducere bloktilskuddet, hvis kommunernes udgifter er højere end de aftalte.

De nye spilleregler har ændret aftalesystemet fundamentalt og taget det meste af pusten ud af de årlige forhandlinger. Der er ikke længere den store tvivl om, at aftalerne bliver overholdt. Det er simpelt hen for risikabelt rent økonomisk for den enkelte kommune at bryde aftalen.

Da det i foråret 2010 viste sig, at kommunernes 2009-regnskaber lå væsentligt over budgetterne, fik spillereglerne endnu en stramning: Rammerne for kommunernes økonomi sættes ikke længere i de årlige aftaler, men af regeringen og Dansk Folkeparti.

Operationen lykkedes – overlevede patienten?

Operationen har for så vidt været vellykket fra regeringens side. For nu er der styr på kommunernes økonomi. Men det har haft en høj pris, og der er indbygget spændinger i systemet, der gør det tvivlsomt, om styringen er langtidsholdbar. Ingen kommune tør længere sætte skatten ned.

Det betyder, at fleksibiliteten er væk, og at kommunernes indtægtsside reelt er låst. Men det er sket på et historisk tilfældigt niveau. Nogle kommuner har været heldige og nåede lige at sætte skatten op eller oplever et faldende udgiftspres. Andre har været uheldige og oplever et stigende udgiftspres, fx som følge af den demografiske udvikling. De kan kun løse problemet ved at spare på den lokale velfærd eller håbe, at staten vil hjælpe med særtilskud.

I aftalerne for 2010 og 2011 ser man en delvis erkendelse af stivheden i systemet. Her indgår såkaldte skattepuljer, dog af beskeden størrelse (300 mio.kr. i 2011). Det betyder, at der er plads til helt marginale lokale skattestigninger. Men skal de udnyttes, skal der søges tilladelse hos regeringen. Det er, hvad der er tilbage af kommunernes selvstændige skatteudskrivningsret.

Det startede i 1970’erne…

• Efter 1970’ernes kommunalreformer blev statens øremærkede refusioner omlagt til generelle tilskud.
• I 1970’ernes økonomiske krisetid blev aftaler med de kommunale parter en måde for staten at bringe kommunernes udgiftspolitik på linje med den nationale økonomiske politik.
• For kommunesektoren var aftalerne en måde at forebygge lovregulering af likviditetsforbrug, udgiftsvækst og skatteudskrivning.
• I 1979 indgik kommunerne og staten den første egentlige budgetaftale, som satte samlede rammer for den kommunale økonomi.

Forskning om kommunernes økonomiaftaler

• Blom-Hansen, Jens (2002): Den fjerde statsmagt? Kommunernes Landsforening i Danmark Politik, Aarhus Universitetsforlag (serie om Magtudredningen).
• Hovik, Sissel; Hilde Lorentzen, Erik Nergaard og Olaf Rieper (2007): Konsultationer og aftaler mellem stat og kommuner – i Norge og Danmark, AKF Forlaget.
• Lotz, Jørgen (2007): Spillet om kommunernes økonomi, i Svend Lundtorp og Max Rasmussen (red) ”Rigtigt kommunalt. Ledelse i kommuner og amter fra reform til reform”. Handelshøjskolens Forlag, København.
• Rieper, Olaf; Marie Bengtsson og Jens Blom-Hansen (2003): Aftaler mellem kommuner og stat – den norske konsultationsordning i skandinavisk og europæisk perspektiv, AKF Forlaget, København.