Krisen kradser i de kommunale budgetter

Kommunerne står over for en kæmpe udfordring, når de i den kommende tid skal have budgetterne for 2011 til at falde på plads. Kommunerne overskred 2009-budgetterne med mere end 4 mia. kroner og opnåede et driftsresultat, der var betydeligt lavere end budgetteret. Mange kommuner trak hårdt på likviditeten i 2009, og allerede få uger inde i 2010 begyndte de første kommuner at genåbne budgetterne. Med andre ord – krisen kradser i de kommunale budgetter.

Usædvanlig svært i år

For en politiker er det mere attraktivt at møde vælgerne på valgdagen med en liste over serviceforbedringer i hånden end et sparekatalog. Kommunalforskning viser, at der er en mangeårig tradition for, at kommunerne i et valgår bruger flere penge end budgetteret og vedtager et budget for det kommende år med serviceudvidelser. Så der er ikke noget nyt i, at det skete i valgåret 2009. Der er heller ikke noget nyt i, at mange kommuner i 2010 har sat gang i besparelsesrunder, for der er tradition for at holde igen på udgifterne det første år efter et valg.

Det nye er, at disse tendenser i 2009-2010 er mere udtalte end tidligere. De ser ud til at være forstærket af den økonomiske krise, den statslige styring, kommunalreformen og kommunernes overtagelse af det fulde ansvar for det specialiserede socialområde. Et ekstraordinært stort antal kommuner har i 2010 genåbnet budgetterne, og budgetlægningen for 2011 er vanskeligere end nogensinde. Kravet om nulvækst gør ikke udfordringen mindre. I særdeleshed ikke oven på budgetoverskridelserne i 2009.

Røde tal breder sig

Den økonomiske krise rammer kommunerne både på indtægtssiden og på udgiftssiden. Flere arbejdsløse og ringere indtjening blandt borgerne giver færre skatteindtægter til kommunen og mindre grundsalg. Og det giver samtidig større udgifter til aktivering, kontanthjælp og anden økonomisk støtte. Helt konkret var kommunernes udgifter til overførsler i 2009 4,8 procent større end budgetteret.

For kommunerne under ét er stigende udgifter til overførsler dog ikke den største udfordring, for de kompenseres over bloktilskuddet. Mere betydningsfuldt er det, at serviceudgifterne i 2009 oversteg budgetterne med 2,2 procent. Kun fire kommuner kom ud af 2009 med lavere serviceudgifter end i budgettet, mens de mest budgetoverskridende kommuner brugte 8 procent mere end budgetteret. Kommunerne i almindelighed og sidstnævnte i særdeleshed står over for en vanskelig opgave med at skabe balance på budgettet.

Når kommunernes økonomi strammer til, og der er behov for udgiftsreduktioner, kommer der særligt spot på de store kommunale områder. Budgetdisciplin på et lille udgiftsområde som vejvæsen vil ikke kunne kompensere for stigende udgifter og budgetoverskridelser på udgiftstunge områder som folkeskole og ældre/handicappede. Det er derfor oplagt, at budgetlægningen for 2011 vil have fokus på områder som folkeskole, ældre og handicappede, børnepasning, administration samt børn og voksne med særlige behov.

Ældre, handicappede og udsatte børn

I de tre år efter kommunalreformen har det især været udgifter til børn og unge med særlige behov samt ældre og handicappede, der har sprængt budgetterne. I 2009 har der desuden været budgetoverskridelser for børnepasning og folkeskole. Det kan hænge sammen med, at daginstitutioner og skoler sparede op i 2008 for at undgå statslige sanktioner over for budgetoverskridelser.

I 2009 har de så brugt af opsparingen. Men bagvedliggende analyser viser også, at især udgifterne til særlige dagtilbud og specialpædagogisk indsats i folkeskolen er stigende. På området for børn og unge med særlige behov har 9 ud af 10 kommuner haft større udgifter end budgetteret, og hver femte kommune har overskredet budgettet med mere end 25 procent. Behov og udgifter har udviklet sig i de nye kommuner, og fundamentet for de kommunaløkonomiske prioriteringer er et andet end for tre år siden.

I dag er det ikke alene en indbyrdes prioritering mellem de traditionelle kommunale velfærdsområder som børnepasning, folkeskole og ældreomsorg. Prioriteringen står i højere grad end tidligere også mellem normalområdet og specialområdet, da udgifterne på specialområdet er steget mere end de øvrige velfærdsudgifter og derved lægger beslag på en større del af budgettet.

Svært at styre specialområdet

Budgetoverskridelser kan have flere forklaringer, og vi mangler eksakt viden om, hvilke årsager der ligger bag de aktuelle udgiftsstigninger på specialområdet. Men når udgifterne til udsatte børn og unge stiger, kan det teoretisk skyldes, at flere anbringes uden for eget hjem, at de anbragte kræver en mere omfattende og langvarig indsats, eller at taksten på en døgninstitution er stigende.

Undersøgelser peger på, at antallet af anbringelser er konstant, og at taksterne er steget mere end pris- og lønudviklingen. Men sammenhængene er komplekse, og der mangler fortsat viden. Budgetoverskridelser er ofte resultatet af et komplekst samspil mellem forskellige mekanismer. En forbedret styring kræver en målrettet styringsstrategi og systematisk viden om, hvilke mekanismer der er årsag til stigende udgifter på de enkelte områder. Både for den kommunale sektor under ét og for den enkelte kommune.

Det specialiserede socialområde er typisk kendetegnet ved dyre enkeltsager. Det kan derfor give store udslag i budgettet, hvis der pludselig er mange, der modtager en indsats, i længere tid og til en højere pris. Det specialiserede socialområde er dermed vanskeligt at styre. Det kræver et særligt styringsfokus og en særlig balanceret afvejning mellem faglige og økonomiske hensyn.

Ret og pligt til kommunal prioritering

Efter mange år med vækst i de kommunale budgetter stiller kravet om nulvækst store udfordringer til budgetlægningen for 2011. Udfordringerne er særligt store, fordi budgetoverskridelserne i mange kommuner betyder, at udgiftsniveauet i regnskab 2009 er højere end i budget 2010. Mange kommuner vil være nødsaget til at gennemføre besparelser i forhold til 2009-niveauet for at sikre nulvækst i 2011.

Kommunerne er tvunget til at arbejde stadig mere målrettet med effektivisering. Fx gennem digitalisering, indkøb, strukturtilpasninger og trimning af organisationen. De økonomiske udfordringer er imidlertid så store, at mange kommuner næppe slipper uden om egent­lige servicereduktioner. Det vil blive vanskeligt at klare uden besparelser på de største udgiftsområder: børnepasning, folkeskole og ældrepleje.

I vores demokrati er det en hjørnesten, at de valgte kommunalpolitikere har ret og pligt til at prioritere mellem forskellige udgiftsområder og brugergrupper. Denne opgave er alt andet lige sjovere, når de skal prioritere, hvem der skal have mere service, end når de skal prioritere, hvem der skal have mindre. I dette lys er budgetlægningen for 2011 ikke bare en stor udfordring for kommunalpolitikerne – men også en mere sur pligt end tidligere.