Når det hele spiller sammen

New Public Management har været den fremherskende styringsform i den offentlige sektor siden starten af 1990'erne. Men nu blæser der nye styringsmæssige vinde i kommuner, regioner og statslige organisationer. En af de nye styringsformer, der vinder frem, er joined-up govern-ment. Her er fokus på at samordne og koordinere aktører og processer for at sikre bedre og mere effektive serviceløsninger. Denne form for styring ses typisk på områder med komplekse serviceydelser – som fx behandling af ældre, medicinske patienter.

Styring som i et symfoniorkester

Joined-up government handler om at skabe sammenhængende og integrerede løsninger på tværs af organisatoriske skel, så borgeren får en bedre og mere målrettet serviceydelse. Tankegangen kan sammenlignes med et symfoniorkester, som har et klart defineret mål om at spille et bestemt stykke musik på et givet tidspunkt. På samme måde kan man sige, at en vellykket koordinationsindsats inden for den offentlige sektor kræver klare fælles mål, som er anerkendt af alle de involverede aktører. Et eksempel: Når hospital, kommune og almen praksis skal koordinere indsatsen over for en ældre, medicinsk patient, der udskrives fra sygehus, kræver det en klar, fælles opfattelse af målet for indsatsen.

Fælles sprog og kultur

Et symfoniorkester har også et fælles sprog i form af noder, der er afgørende for de enkelte musikeres samspil (koordination). På samme måde kan man sige, at aktører i kommuner og regioner har forskellige traditioner og faglige kulturer. For at en samordning af indsatser kan lykkes, kræver det et fælles sprog og en fælles praksis på tværs af organisatoriske skel. Inden for det sociale område bruger man fx processuelle netværksmøder og andre tværgående og inddragende mødeformer til at skabe en fælles forståelse af, hvordan de komplekse problemer, som socialt udsatte grupper står overfor, bedst muligt kan løses.

Klare rammer og konsekvens

Et symfoniorkester har også klare rammer for deres indsats, og der er tydelige konsekvenser, hvis de ikke lever op til målene: Enten klapper publikum – eller også gør de ikke. På samme måde skal rammevilkårene og sanktionsmulighederne være tydelige inden for den offentlige sektor. På det regionalpolitiske område er rammevilkårene ofte utilstrækkelige, og der eksisterer ikke entydige kompetence- og arbejdsdelinger mellem kommuner og regioner. Disse uklare rammer betyder, at resultaterne af samarbejdet mellem kommune og region ofte har vist sig mangelfulde, fx på det regionale udviklingsområde. Men det har ikke nogen nævneværdig konsekvens for de involverede aktører.

Hvorfor vinder joined-up government frem?

I det følgende vil vi pege på fire supplerende forklaringer på, at koordination i den offentlige forvaltning er blevet aktualiseret i disse år, ja vel nærmest er blevet en slags megatrend.

Reguleringssamfundet skal koordineres

Efterspørgslen efter offentlig styring og regulering har aldrig været større end nu. Kravet om regulering dukker op som løsning på snart sagt alle problemer – lige fra de helt nære problemer, som fx berører vores sundhed og familie, til internationale problemer i udenrigspolitikken og verdensøkonomien. For eksempel kom der en koordineret international regulering af bankerne som svar på finanskrisen (Basel III-konventionen). Denne generelle efterspørgsel efter stadig mere styring og koordination har ført til en form for reguleringssamfund. Aldrig har der været ansat så mange mennesker i den offentlige forvaltning, aldrig har de offentlige budgetter været større, og aldrig før er der blevet produceret så meget offentlig regulering som netop i disse år. Med al denne regulering følger naturligt et stigende behov for koordination på en lang række forvaltningsniveauer.

Det komplekse risikosamfund

Vi lever i et samfund, der er konstrueret på en måde, der gør os ekstremt afhængige af hinanden og dermed meget udsatte over for alskens former for risici. Et problem ét sted i samfundsmaskineriet har det med at forstørres og brede sig som ringe i vandet og skabe uforudsete problemer et helt andet sted. Denne stigende afhængighed og kompleksitet er karakteristisk for et risikosamfund, der kun kan holdes sammen og stabiliseres, hvis der gradvist etableres stadig flere mekanismer for systematisk koordination og samarbejde på tværs af sektorer og forvaltningsniveauer. Det moderne samfunds kompleksitet fordrer altså en stabilitetsfremmende koordination mellem alle dele af samfundet.

Reaktion på New Public Management-bølgen

Gennem 1980’erne og 1990’erne var fokus i den offentlige sektor på at effektivisere driften af serviceydelser igennem den såkaldte New Public Management. Dette førte til en klar og entydig fokusering på markedsmæssige mekanismer i den offentlige sektor, herunder kontraktstyring, bestiller-udfører-modeller (BUM) og udlicitering. Nu er det ideologiske pendul ved at svinge den anden vej. Nu lægges der mere vægt på samarbejdsrelationer, forhandlinger og informationsstrømme internt i den offentlige forvaltning, altså joined-up government. Målet er at skabe en sammenhængende og transparent offentlig forvaltning – på den offentlige sektors egne præmisser.

Koordination avler koordination

Problemet med denne form for styring er, at der paradoksalt nok som følge af koordinationsbestræbelser ofte opstår nye koordinationsproblemer og nye koordinationsbehov. Strukturreformen er et eksempel på en meget omfattende koordinationsbestræbelse, der i sig selv har skabt et meget stort behov for nye koordinationsformer mellem kommuner indbyrdes og mellem kommuner og regioner. Nogle reformer sættes også i værk ud fra et ønske om at sætte borgeren i centrum, fx ved at oprette jobcentre og borgerservicecentre. Men også her betyder reformerne, at nye krav om koordination dukker op for at imødekomme behovet for en mere helhedsorienteret service over for borgerne.

Der er altså meget, der tyder på, at joined-up government vinder frem som en vision om at forbinde forskellige dele af forvaltningen, så der kan kommunikeres fokuseret og med gehør – som i et symfoniorkester. Udfordringen bliver at oversætte visionen om øget koordination til en effektiv praksis på rådhusgangene – et rådhus, hvor det hele spiller sammen.

Læs mere

I december 2011 udkommer et temanummer af Samfundsøkonomen om koordination og styring. Temanummeret indeholder artikler om koordinationsproblematikker inden for sundhedsområdet, det sociale område, det regionale område, borgerservice og det udenrigspolitiske område. Temanummeret er redigeret af Ulf Hjelmar, Martin Marcussen og Lene Holm Petersen.