Sanktionslovgivningen og kommunernes økonomiske styring

Konklusion

KORA giver i denne analyse en samlet vurdering af udviklingen i kommunernes økonomiske styring vedrørende serviceudgifterne i perioden fra 2008 til 2014. Perioden er særlig interessant, fordi der fra 2011 er sket betydelige stramninger i sanktionsmekanismerne over for kommunerne.

Udviklingen i kommunernes økonomiske styring vedrørende serviceudgifterne afdækkes med hensyn til fire centrale forhold:

• Budgetoverskridelser
• Budgetpræcision
• Fordelingen af forbruget over budgetåret (forbrugsprofil)
• Forbrugssammensætning mellem løn og øvrige driftsudgifter.

Analysen konkluderer, at kommunerne i langt højere grad har overholdt budgetter for serviceudgifterne efter skærpelsen af sanktionerne i 2011. Særligt er antallet af kommuner med meget store budgetoverskridelser kraftigt reduceret.

Samtidig har kommunerne ramt et regnskabsresultat nogenlunde lige så tæt på servicebudgettet som tidligere. Sanktionerne har således ikke samlet set medført en mere upræcis økonomistyring i kommunerne.

Kommunernes resultater fra 2011 til 2014 tyder dog på, at der som konsekvens af de skærpede sanktioner har været en tendens til overdreven forsigtighed i det kommunale forbrug. Særligt i 2011 og 2012 præsterede kommunerne meget væsentlige overskud på serviceområderne. Samtidig er det dog vigtigt at bemærke, at kommunernes overskud på serviceudgifterne er blevet mindre i 2013 og 2014. Det tyder på, at kommunerne gradvist tilpasser sig de nye rammebetingelser.

Analysen viser, at tendensen til ”pengeafbrænding” sidst på året er forholdsvis begrænset. Der kan ikke findes en tendens til, at gennemsnitskommunen anvender en større del af de samlede serviceudgifter sidst på året i perioden efter 2010 sammenlignet med perioden fra 2008 til 2010.

Analysen påviser dog, at der er sket en stigning i forbrugsandelen sidst på året for de typer af varer og tjenesteydelser, hvor kommunerne har bedst mulighed for at skrue op for forbruget i årets sidste måneder. For eksempel indkøb af kontorartikler og lignende. Tendensen er mest markant på de tre store serviceområder dagtilbud, skole/SFO og ældre, hvor der er en høj grad af decentralisering af budgetansvaret til institutioner. Ændringen svarer til, at ca. 0,5 % af de samlede serviceudgifter til løn, varer og tjenesteydelser på disse tre områder er blevet forskudt til sidst på året.

Baggrund

Gennem de sidste ti år har kommunerne i stigende grad været underlagt forskellige økonomiske sanktionsmekanismer, der har suppleret den aftalebaserede rammestyring af kommunernes udgifter.

Sanktionsmekanismerne har haft til formål at gøre op med de overskridelser af de aftalte udgiftsniveauer, som var det dominerende billede for kommunerne op igennem 00’erne. Sanktionsmekanismerne har haft forskellig udformning og omfang gennem tiden, men de har overordnet gået ud på at straffe kommunerne økonomisk, hvis de under ét overskrider de aftalte rammer for deres budgetter eller regnskaber.

I 2011 blev sanktionerne skærpet, så man både ser på, om kommunernes budgetlagte udgifter samlet set holder sig inden for de aftalte rammer, og på, om kommunernes regnskabsførte udgifter samlet set holder sig inden for budgetterne. Samtidig er 60 % af de økonomiske sanktioner gjort individuelle. Det betyder, at 60 % af sanktionsbeløbet fordeles på de enkelte kommuner, som har overskredet deres budget, frem for på alle kommunerne kollektivt.

Metode

Analysen giver en systematisk beskrivelse af udviklingen i kommunernes økonomiske styring over perioden fra 2008 til 2014. Dette sker gennem analyser af kommunale budget- og regnskabsdata på et højt detaljeringsniveau. Det gør det bl.a. muligt at skelne forholdsvist præcist mellem forskellige udgiftstyper og udgiftsområder inden for kommunernes serviceudgifter. Samtidig er de anvendte regnskabsdata kvartalsopdelte, hvilket gør det muligt at analysere, om der i perioden kan ses en øget tendens til forbrug sidst på året på bestemte typer af udgifter.