Service og produktivitet i 94 kommuner

Produktivitetskommissionen og KORA publicerede i juni 2013 en rapport om kommunale serviceniveauer og produktivitet. Formålet med rapporten var dels at udvikle et samlet indeks for kommunal service samt at identificere størrelsen af et kommunalt produktivitetspotentiale.

Efter offentliggørelsen af rapporten har både Produktivitetskommissionen og KORA oplevet en betydelig interesse for beregningerne. Derfor offentliggøres de beregnede tal for enkeltkommuners serviceniveau og produktivitet i dette opfølgende notat.

Metode

Benchmarkinganalysen er baseret på 47 indikatorer, der hver især bidrager til at kaste lys over den konkrete service, kommunerne leverer til borgerne. Det er fx indikatorer for de faglige resultater i folkeskolen, personalenormeringer i dagtilbud, omfanget af hjemmehjælpstimer til ældre, biblioteksudlån, vejkvalitet osv. Detaljerede beskrivelser af de udvalgte indikatorer fremgår af rapporten om kommunale serviceniveauer og produktivitet fra juni 2013.

Indikatorerne er så vidt muligt korrigeret, så de afspejler reelle forskelle i service, og ikke blot forskelle i kommunernes befolkningssammensætning. De faglige resultater i folkeskolen er fx korrigeret for forskelle i elevernes sociale baggrund. Indikatorerne på ældreområdet er korrigeret for forskelle i aldersfordelingen blandt kommunens ældre. Indikatorerne for børns tandsundhed er korrigeret for forskelle i fluorindholdet i drikkevandet. Ved vurderingen af den kommunale indsats for at hjælpe folk i arbejde tages hensyn til forskelle i de arbejdsløses sociale baggrund samt lokale arbejdsmarkedsforhold osv.

Desuden er sammenligningerne mellem kommunerne begrænset, så en kommune ikke sammenlignes med andre kommuner, der har en meget anderledes social sammensætning.

Serviceindikatorerne er blevet vægtet sammen for at give et samlet billede af kommunernes service. Denne sammenvægtning er foretaget på en sådan måde, at den enkelte kommune stilles i det bedst mulige lys, dvs. får den højest mulige beregnede service. Kommuner med under 10.000 indbyggere indgår ikke i analysen, som derfor kun omfatter 94 kommuner.

Nyt mål for serviceniveau

Det er væsentligt at bemærke, at de beregnede serviceniveauer er forskellige fra dem, Økonomi- og Indenrigsministeriet har offentliggjort for kommunerne.

Økonomi- og Indenrigsministeriets indikator for serviceniveau er baseret på en udgiftsmodel, hvor kommunernes udgifter korrigeres for forskelle i demografisk og socioøkonomisk betingede udgiftsbehov. En væsentlig ulempe ved denne metode er, at den ikke tager højde for forskelle med hensyn til kommunernes produktivitet.

Det, at en kommune bruger flere penge end forventet, behøver ikke nødvendigvis betyde, at borgerne modtager en høj service, men kan også skyldes, at kommunen har en lav produktivitet. På den bagrund har Produktivitetskommissionen bedt KORA om at opstille dette alternative mål for kommunernes serviceniveauer, der ikke baserer sig på, hvor mange penge kommunen bruger, men på omfanget af den service kommunen faktisk leverer til borgerne.

Forbehold

Denne form for benchmarking er unik og giver en god indikation af, hvor meget service borgerne får for pengene. Man bør dog være opmærksom på, at analysemetoden og datagrundlaget giver anledning til en række forbehold. Her er de væsentligste:

1. Rapporten præsenterer kun en sammenligning af kommunernes målelige serviceoutput. Beregningerne er baseret på 47 indikatorer, der giver et ret bredt billede af den kommunale service. Men på en række serviceområder mangler der egnede indikatorer. Kommuner, der fremstår med et relativt lavt målbart serviceniveau, kan altså godt have prioriteret ikke-målbare aspekter højt.

2. Et højt målbart kommunalt serviceniveau er ikke nødvendigvis udtryk for gode resultater og effekter i forhold til borgerne. De fleste af de anvendte indikatorer er output-indikatorer, der siger noget om omfanget af den kommunale indsats. For eksempel kan vi måle, hvor mange der er ansat i daginstitutionerne, men ikke hvilken effekt deres pædagogiske indsats har på børnenes trivsel og udvikling.

3. Metoden kan overvurdere serviceniveau og produktivitet for kommuner, hvor borgernes sociale sammensætning afviger væsentligt fra landsgennemsnittet, fordi disse kommuner vil blive sammenlignet med et færre antal kommuner end andre.

4. Analysen er baseret på data fra perioden 2009-2011. Det kan betyde, at resultaterne afviger fra de faktiske forhold i 2013. En del af de potentialer og besparelsesmuligheder, der påpeges, kan i princippet allerede være indhøstet.

5. Analysen beregner både et samlet serviceniveau for den enkelte kommune samt specifikke serviceniveauer for otte sektorområder: dagtilbud, folkeskoler (inkl. SFO og specialskoler), ældreområdet, socialt udsatte, kultur og fritid, vejvæsen, sundhed samt arbejdsmarkedsforanstaltninger. Indikatorerne er meget pålidelige på nogle områder (fx skoleområdet), men mindre sikre på andre områder (fx det specialiserede socialområde).