Sparekniven risikerer at skære skævt

Høje udgifter pr. folkeskoleelev behøver ikke at være lig med et ineffektivt skolevæsen. Det kan lige så vel være udtryk for, at kommunen fx har mange bogligt svage eller adfærdsvanskelige elever, som kræver en særlig indsats. Hvis kommunen skærer i skolebudgettet uden at tage højde for dette, kan det få utilsigtede konsekvenser.

Effektiviseringer for milliarder

2010 har budt på en række undersøgelser, hvor simple sammenligninger mellem kommunale budgetter er blevet brugt til at udpege effektiviseringer i milliardklassen. Finansministeriet præsenterede fx en analyse i marts måned, der viste, at kommunerne kunne spare 2,3 mia. kr. på børnepasning, 1,3 mia. kr. på folkeskolerne og 2,5 mia. kr. på ældreområdet. Det krævede bare, at de kommuner, der havde de højeste udgifter, skar deres udgifter ned til landsgennemsnittet.

Men det er risikabelt at lade så omfattende effektiviseringer være baseret på sammenligninger af simple nøgletal for udgiftsniveauet pr. indbygger. Beregningerne bør i højere grad tage højde for de forskelle, der findes i kommunernes rammebetingelser.

Mange årsager til store udgifter

Forskelle i kommunale udgifter kan skyldes flere ting. Hvis en kommune har høje nettodriftsudgifter til folkeskolen kan det for det første skyldes, at kommunen har nogle særlige grundvilkår og udgiftsbehov: Nogle landkommuner kan fx være nødt til at drive mange små landsbyskoler, andre kommuner har måske en høj koncentration af bogligt svage elever, som kræver en særlig indsats.

For det andet kan de høje udgifter hænge sammen med en lav produktivitet. Det vil sige, at kommunen har organiseret sin service, så enhedsudgiften pr. undervisningstime er højere end i andre kommuner.

Og for det tredje kan der være forskel på kommunernes prioriteringer og serviceniveau: en kommune vælger måske at have et højere timetal, pædagoger i indskolingen, tolærerordninger og lejrskoler. Høje udgifter kan altså være udtryk for mange forskellige ting: store udgiftsbehov, en lav produktivitet eller et højt serviceniveau. Men vi kan ikke ud fra udgifterne alene afgøre, om der er tale om det ene eller det andet.

Udgiftsbehov betyder meget

Når man ved hjælp af systematiske benchmarkingmodeller tager højde for kommunernes forskelle i udgiftsbehov, viser det sig, at lokale forhold og prioriteringer spiller en mindre rolle. Undersøgelser af de nye danske kommuner viser, at mindst halvdelen af udgiftsvariationerne på de store kommunale udgiftsområder kan tilskrives forskelle i udgiftsbehov og økonomiske grundvilkår.

Simple nøgletalssammenligninger, hvor der ikke tages højde for forskelle i kommunernes udgiftsbehov, risikerer således at være mere vild- end vejledende. Nøgletalssammenligninger bør i højere grad baseres på kvalificeret benchmarking, hvor der tages højde for forskelle i kommunernes grundvilkår.

Kald en spade for en spade

”Effektivisering” betyder, at der opnås samme effekt med en mindre ressourceindsats, eller at der opnås en større effekt med samme ressourceindsats. I den offentlige debat optræder begrebet ”effektivisering” dog ofte løsrevet fra al snak om effekter. Dette gælder ikke mindst i simple udgiftssammenligninger. Det er generelt vanskeligt at dokumentere effekter på de kommunale serviceområder, og debatten om effektiviseringspotentialer kunne kvalificeres ved en større bevidsthed om, at det forholder sig sådan. I kommunernes aktuelle budgetlægning bruges begrebet ”effektiviseringspotentiale” ofte synonymt med ”harmoniseringspotentiale”, ”omstillingspotentiale”, ”serviceforringelse” eller ”besparelse”.

Selv om vi ikke systematisk kender effekten af fx at reducere timetallet i folkeskolerne eller personalenormeringerne i daginstitutionerne, er der næppe tvivl om, at borgerne vil opfatte den slags tiltag som besparelser. Uanset om det officielt kaldes realisering af harmoniserings- eller effektiviseringspotentialer.

Læring kræver viden

Hvis sammenligninger af nøgletal skal kunne bruges til noget nyttigt, kræver det som minimum, at man laver mere systematiske bench­markinganalyser, hvor der tages højde for kommunernes rammebetingelser. Men hverken nøgletalssammenligninger eller mere systematiske benchmarkinganalyser vil isoleret set give kommunerne den viden, de har brug for.

Det er interessant for en kommune at få at vide, at den ligger nummer 4, 18 eller 67 i en kommunal rangorden, men der er ikke meget læring i den viden i sig selv.Læringen sker gennem kvalitative studier af, hvad der kendetegner de kommuner, der ifølge benchmarkinganalysen er de mest effektive. Hvis de mindre effektive kommuner skal kunne lære af de effektive, er det nødvendigt at vide, hvad det er i indsatsen, organiseringen og styringen, der bidrager til en mere effektiv ressourceudnyttelse.