Statens styring af kommuner

Baggrund 

Rapporten er udarbejdet for De Økonomiske Råds Sekretariat, der har ønsket en sammenligning og analyse af fordele og ulemper ved forskellige finanspolitiske styringsmodeller på det kommunale område. Dette belyses ved at sammenligne tre styringsmodeller. For det første modellen for statens styring af kommunerne, der er anvendt her i landet fra 2011. For det andet den model, der er anvendt fra 2000 til 2011. Og for det tredje sammenlignes disse to modeller med den svenske model, der dækker begge perioder.

Danske kommuner udgør en stor og stigende andel af den offentlige økonomi og må derfor indtænkes i den nationale finanspolitik og afskærmes fra konjunktursvingninger. De finanspolitiske mål, som vedrører stabilisering af økonomien og en holdbar budgetbalance, har traditionelt indgået i det særlige danske budgetsamarbej-de, hvor staten og kommunerne (KL) indgår en økonomiaftale for det kommende år. Økonomiaftalerne er fortsat et væsentligt styringsmiddel. Men i årene efter finanskrisen – og særligt efter 2011 – er der sideløbende blevet udviklet nye styringsmålsætninger og -instrumenter, der bunder i ambitioner om en strammere styring, og at målsætningerne bliver overholdt.

Sverige har på mange punkter et kommunalt system, som er sammenligneligt med det danske, men de svenske kommuner har ikke helt så omfattende opgaver og finansieringsansvar vedrørende indkomstoverførsler, som de danske kommuner har. Endvidere er rollefordelingen i finanspolitikken anderledes end i Danmark, hvor blandt andet Riksbanken i Sverige – i modsætning til Nationalbanken i Danmark – har et ansvar for stabiliseringspolitikken.

Konklusion 

Før 2011 og især før finanskrisen blev de finanspolitiske mål til de danske kommuner på udgiftssiden kommunikeret via udgiftsrammer for serviceudgifterne og en stram likviditetsstyring. Det ville sige, at kommunerne skulle holde serviceudgifterne inden for den ramme, der blev aftalt i den årlige økonomiaftale. Det blev understøttet af, at kommunernes likviditet blev styret stramt. Udgiftsrammerne blev dog alligevel ofte overskredet. Efter 2011 er der også fastsat en udgiftsramme i økonomiaftalen, men nu aftalt med udgangspunkt i et udgiftsloft vedtaget af Folketinget og vel at mærke understøttet af en sanktionslovgivning, som medfører en økonomisk straf, hvis kommunerne ikke overholder målene. Derimod er likviditetsstyringen de facto opgivet.

I Sverige er der ikke fastsat udgiftsrammer for kommunerne, men kommunerne skal overholde krav om økonomisk balance og god økonomisk husholdning. Opstår der underskud, skal kommunen indhente det over de næste år.

I Danmark er der et fintmasket system til beskyttelse af kommunerne i forhold til konjunkturudsving. Det betyder blandt andet, at kommunerne ifølge lovgivningen kompenseres over bloktilskuddet, hvis der bliver flere ledige, kontanthjælpsmodtagere mv. Dette system findes ikke på samme måde i Sverige, hvor der er lagt op til, at de enkelte kommuner her i højere grad selv må tage stilling til, hvordan de håndterer konjunkturmæssige ændringer i økonomien.

Hovedspørgsmålet i forhold til den nuværende danske model er til syvende og sidst, om statens mere direkte og stramme styring af udgifterne giver kommunerne mulighed for at varetage deres primære funktioner uhindret. Disse funktioner er at prioritere og allokere ressourcer på en effektiv måde, som svarer til befolkningens ønsker og behov. Desuden skal kommunerne fastsætte beskatningsniveauet, så de kan opfylde disse ønsker.

Rapporten drøfter fordele og ulemper ved styringsmodellerne primært ud fra en teoretisk vinkel og påpeger en række mulige konflikter mellem de forskellige hensyn. En solid statistisk vurdering af virkningen af styringsmodellerne kræver dog empiriske undersøgelser, som ikke ligger inden for rammen af denne undersøgelse. Sådanne undersøgelser kan være nyttige til at belyse forholdene yderligere.

Metode

Der er anvendt en komparativ metode, hvor de forskellige styringsmodeller er karakteriseret via tilgængelige skriftlige kilder, herunder love og regler, offentlige redegørelser samt videnskabelige artikler og fremstillinger. Analysen af den svenske model er desuden suppleret med nogle få interview.