Tendenser i stat-kommuneforholdet efter kommunalreformen - fokus på økonomiaftaler og sanktionssystemet

Baggrund

Systemet med årlige økonomiaftaler har været en særlig dansk forvaltningstradition siden slutningen af 1970’erne, og det har været intensivt benyttet af både siddende regeringer og kommunernes organisation, KL, som et vigtigt styrings- og forhandlingsredskab.

Både staten og kommunerne bruger mange ressourcer på aftaleforhandlingerne. Men har aftalesystemet kunnet beholde sin centrale position med den stærkere centrale økonomiske styring, som blev afprøvet i forbindelse med kommunalreformen og delvist lovfastsat med budgetloven? Og hvordan er de overordnede økonomiske relationer mellem stat og kommune i det hele taget blevet påvirket?

Denne artikel omhandler udviklingstendenserne i budgetsamarbejdet mellem stat og kommuner efter kommunalreformen i 2007 og budgetloven fra 2012.

Artiklen redegør for disse to betydelige institutionelle forandringer og opstiller nogle hypoteser for, hvordan de økonomiske relationer mellem staten og kommunerne kan være blevet påvirket.

Der findes støtte til tre hypoteser. For det første ser det ud til at være blevet vanskeligere for kommunerne og KL at forhandle sig til et ekstra udgiftsrum, efter at budgetloven trådte i kraft, hvor systemet med budgetlofter har styrket statens forhandlingsposition.

For det andet er det øjensynligt blevet lettere at forhandle sig til ekstra bloktilskudsfinansiering og likviditetstilførsel til at finansiere udgifterne.

For det tredje er den statslige udgiftsstyring gradvist blevet lagt an på kommunespecifikke sanktioner i stedet for styring via likviditeten. Meget tyder på, at kommunalreformen har virket som et slags laboratorium for regering og centraladministration i forhold til at afprøve disse styringsinstrumenter.

Konklusion

Artiklen konkluderer blandt andet:

• Kommunernes forhandlingsposition er blevet svækket. Det er blevet sværere for KL at forhandle et ekstra udgiftsmæssigt spillerum hjem ved økonomiforhandlingerne med staten.
• Som et plaster på såret ser det ud til, at staten i de senere år – især efter 2013 – er blevet mere generøs med at tildele kommunerne ekstra bloktilskud, også selv om det udgør en form for overfinansiering af de aftalte udgifter.
• Samtidig er der udrullet et sindrigt system med sanktioner i forhold til kommuner, som ikke overholder aftalen eller deres egne budgetter. Det er baggrunden for, at de ekstra tilskud ikke har givet styringsmæssige problemer.
• Systemet med sanktioner ser ud til at være blevet modnet i forbindelse med kommunalreformen.

Anbefalinger

Den ændrede vægt i styringen af kommunerne – væk fra styring via indtægtssiden og likviditeten til styring af udgifterne via sanktioner – kan give anledning til følgende overvejelser:

• Er sanktionssystemet stærkt nok, hvis likviditeten efterhånden bliver meget rigelig i kommunerne?
• Kan rigelig likviditet påvirke økonomistyringen i den enkelte kommune?
• Er det på langt sigt hensigtsmæssigt at ’kontantfinansiere’ kommunerne, eller kan det være økonomisk sundt med et vist element af lånefinansiering i kommunerne i forhold til investeringer?