Translating Policy Into Practice: Local Stakeholders’ Interpretations of Refugee Integration in the Danish Multilevel State

Når ansatte i den danske velfærdsstats frontlinje arbejder med at integrere flygtninge, sker det ud fra forskellige fortolkninger – lokale ”oversættelser” – af den nationale integrationspolitik. Disse oversættelser rummer forskellige antagelser om problemerne i og løsningerne på integration.

I denne videnskabelige artikel beskriver vi fem overordnede oversættelser, som hver konstruerer to overordnede ”oversættelsesregimer”: Et nationalt politisk regime og et socialt retfærdighedsregime. Disse regimer repræsenterer forskellige og i en vis udstrækning modsatrettede forståelser af forholdet mellem flygtninge og den danske stat, menneskerettigheder og medborgerskab.

Kompleksitet i lokalt frontlinjearbejde med flygtninge

I Danmark og resten af Europa er konceptet om integration af immigranter stærkt omstridt. Det undergår løbende politiske ændringer og bliver potentielt fortolket forskelligt på forskellige forvaltningsniveauer i staten. For at forstå kompleksiteten af integrationspolitik er det nødvendigt med en forståelse af, hvordan lokale interessenter, der arbejder med integration i den kommunale frontlinje af velfærdsstaten, fortolker regeringens politikker. Det gælder for eksempel socialrådgivere og pædagoger, der er ansat som kommunale integrationskonsulenter, jobcoaches, koordinerende sagsbehandlere og ledere i integrations- og beskæftigelsesafdelinger. Dertil kommer NGO’er, tolketjenester, private donorer og fonde.

Denne videnskabelige artikel er baseret på 19 kvalitative interviews med lokale interessenter i 11 danske kommuner, hvor vi har undersøgt, hvordan de fortolker, hvad integration er og bør være i arbejdet med nyankomne unge flygtninge. Disse interviews giver en dybere forståelse af kompleksiteten i lokalt frontlinjearbejde og de iboende grundlæggende dilemmaer og tvetydigheder inden for implementering af integrationspolitik. Heri afspejles paradoksale spændinger inden for den danske velfærdsstat og vestlige liberale demokratier mellem national grænseforvaltning og global-lokal solidaritet.

Fem oversættelser af integrationspolitik

Vi har identificeret fem lokale ”oversættelser” af den nationale integrationspolitik blandt lokale frontlinjemedarbejdere. Oversættelserne afspejler bredt de forståelser af integration af immigranter, der er på spil i Danmark, hvilket er følgende: 1) Assimilation og national sikkerhed, 2) Beskæftigelse og selvforsyning, 3) Kompetencer og deltagelse, 4) Sociale relationer og trivsel, og 5) Menneskerettigheder.

Et nationalt politisk regime og et socialt retfærdighedsregime

På tværs af de fem ”oversættelser” af integration som et politisk og praksisproblem, der skal løses, identificerer vi to ”oversættelsesregimer”: Et nationalt politisk regime og et
socialt retfærdighedsregime. Forskellen på disse regimer er blandt andet den fundamentale ansvarsfordeling mellem individuelle flygtninge og velfærdsstaten. Det kan for eksempel handle om, hvorvidt flygtninge selv skal tage ansvar for at finde job og opkvalificere sig, eller om det ses som staten og arbejdsgivernes opgave at støtte og opkvalificere.

De to regimer refererer desuden til to potentielt modstridende integrationstilgange med forskellige slutmål og midler. I det, vi kalder et nationalt politisk regime, betragtes unge flygtninges sociale relationer og velvære samt deres menneskerettigheder som midler til slutmålene assimilering og national sikkerhed, beskæftigelse og selvforsyning samt kompetencer og deltagelse. I det, vi kalder et socialt retfærdighedsregime, betragtes unge flygtninges sociale relationer og velvære samt deres menneskerettigheder som de endelige mål for integrationen, som lokale interessenter sigter mod at nå gennem midler som kompetencer til og deltagelse i beskæftigelse, uddannelse og andre sociale arenaer.

Det nationale og sociale retfærdighedsregime sigter grundlæggende mod forskellige medborgerskabsformer for flygtninge: Et neoliberalt medborgerskab, som i stigende grad er blevet en forudsætning for at opnå legalt statsborgerskab versus socialt medborgerskab. Altså, om flygtninge skal gøre sig fortjent til medborgerskab ved selv at tage ansvar for sproglæring, beskæftigelse og økonomisk stabilitet, eller om de skal gives medborgerskabet gennem politiske og sociale rettigheder.

Opfattelsen af, hvorvidt flygtninge er værdige til velfærdsgoder og menneskerettigheder, er kommet under endnu større pres med det danske immigrations- og integrationsparadigmeskift. I betragtning af det stigende omfang af tvangsfordrivelser globalt har spørgsmålet om, hvordan modtagerlande – såvel som internationale organisationer – behandler flygtninge, aldrig været mere kritisk. I denne sammenhæng afspejler lokale interessenters uenigheder om flygtninges værdighed og adgang til beskyttelse, ressourcer og tilhørsforhold spændinger i Danmark og de fleste andre vestlige liberale demokratier. Spændingerne drejer sig i høj grad om, hvordan landene kan balancere national grænseforvaltning og global-lokal solidaritet.