Blandt riddere og knægte

Hvordan indretter man bedst den offentlige service? Veldrevne skoler, hospitaler og daginstitutioner kræver andet end penge. Spørgsmålet er, om mindre kontrol og øget tillid til de enkelte ansatte vil medføre øget kvalitet i den offentlige service? Svaret afhænger af de ansattes motivation og af handlingskapaciteten hos brugerne.

Over de seneste årtier har synet på de offentligt ansatte forandret sig. I 1960erne blev de set som ridderlige personer, der var med til at bygge velfærdsstatens institutioner op. I løbet af 80erne skiftede det. Der blev sat spørgsmålstegn ved, om offentligt ansatte gør det bedste for borgerne og samfundet eller prøver at tjene mest muligt med mindst mulig indsats? Hvis de små poder ikke fik ordentlige karakterer i 1960ernes folkeskoler, kiggede forældrene bebrejdende på poderne. I dag ser forældrene bebrejdende på lærerne. Alle har en holdning til, om pædagogerne drikker kaffe, og om hjemmehjælperne har for lidt eller for meget tid.

Styringen af den offentlige sektor har ændret sig i takt med synet på de ansatte. I 1960erne havde man tillid til de fagprofessionelle. I klasseværelset havde lærerne faglig autonomi, men i 1980erne og 1990erne blev styringen af dem strammere. I 60erne underviste folkeskolelærerne mere end i dag, men der var kun lidt regulering af, hvor lang tid de brugte på forberedelse, undervisning og skole-hjem samarbejde. I 1993 kom en langt strammere styring af lærernes arbejdstid. Allerede i 1999 blev reguleringen blødt op, og i 2008 kom en endnu mindre regulerende arbejdstidsaftale, som dog kun gælder, hvis kommune og lærerkreds kan enes.

På ældreområdet har der været stigende krav om dokumentation. Ideen bag disse forskellige reguleringer er at skabe bedre ydelser. Alligevel opfatter en stor del af de offentligt ansatte dokumentationskrav og anden regulering som udtryk for mistillid og kontrol. Det dæmper de ansattes motivation og afspejler sig i øget sygefravær.

Med andre ord er der omkostninger ved kontrol. Det betyder ikke, at al regulering skal afskaffes. Sagen med Håndværkerhavens plejehjem, hvor hjemmehjælpere snød med den tid, de brugte hos de ældre borgere, tyder på, at et system med blind tillid til de ansatte heller ikke er holdbart. Tillid kan udnyttes. Selv hvis de ansatte er opfyldt af ridderlige ønsker om at hjælpe borgerne, kan der være grund til at have spilleregler, der inddrager brugerne. Offentligt ansatte kan nemlig være paternalistiske og mene at vide bedre end brugerne selv.

Men er kontrollen blevet for omfattende? Det handler om at finde den rette blanding af tillid og kontrol, og her har ny forvaltningsforskning et bidrag. DEN nyeste internationale forskning vedrørende forholdet mellem tillid og kontrol, som blandt andet er udviklet af den britiske professor Julian Le Grand fra London School of Economics, peger på to forhold med betydning for, om øget tillid til de ansatte og øget brugerinddragelse er vejen til forbedret offentlig service.

Det første forhold er, hvorvidt ansatte er altruistiske riddere, »knights«, motiveret af at hjælpe andre eller egoistiske landsknægte, »knaves«, der er motiveret af at gavne sig selv. Det andet forhold er, hvorvidt brugerne har handlingskapacitet nok til at være de mægtigste brikker i spillet - dronningerne i skakspillet - eller om de er de svageste - bønderne i skakspillet.

Brugere med høj handlingskapacitet evner aktivt at vælge udbyder, for eksempel skole, og kan også påvirke de offentlige ydelser, for eksempel via skolebestyrelsesarbejde. Billedligt talt kan de altså ligesom dronningen i skakspillet bevæge sig frit på hele velfærdsspillepladen. Brugere med mindre handlingskapacitet har som skakspillets bønder begrænset styrke og manøvremuligheder og ender derfor som passive modtagere af offentlige ydelser.

Der er to grunde til, at det er væsentligt at skelne mellem knights og knaves og mellem dronninger og bønder. For det første afhænger politikernes valg af styringsmodel af deres syn på de ansattes motivation og brugernes handlingskapacitet. Der er en sammenhæng mellem dette syn og politikernes ideologiske ståsted. Klassiske socialdemokrater ser offentligt ansatte som optaget af at hjælpe borgerne, mens neoliberale ser ansatte som strateger, der forsøger at få højest mulig løn for mindst muligt arbejde, mens brugerne ses som værende i stand til at træffe kvalificerede valg mellem forskellige leverandører af offentlige ydelser.

Det tydeliggør, hvorfor neoliberalisterne anbefaler markedet, der nyttiggør de ansattes egoisme via brugernes kapacitet til at vælge det bedste tilbud. De klassiske socialdemokrater pegede på traditionel offentlig produktion, fordi deres syn betød, at man kunne stole på de ansatte, mens brugerne ikke ville være i stand til at træffe kvalificerede valg. Selvom de fleste danske politikere ligger mellem disse to ekstremer, øger koblingen mellem ideologi, motivation og handlingskapacitet alligevel vores forståelse af, hvorfor politikerne foretrækker forskellige styringsmodeller.

Den anden grund til at skelne mellem riddere og landsknægte og mellem dronninger og bønder er, at kombinationen af de ansattes faktiske motivation og brugernes faktiske handlingskapacitet har betydning for, hvilke styringsmekanismer der virker godt eller dårligt. Hvis de offentlige serviceudbydere er drevet af et ønske om at gøre det så godt som muligt, og hvis brugerne ikke har kapacitet til at vælge eller gøre deres mening gældende, er det en god idé at udvise tillid til de ansatte og give dem ansvar. Kan man ikke stole på de ansatte og heller ikke lægge ansvaret på brugerne på grund af lav handlingskapacitet, er det nødvendigt med kontrolsystemer, som beskytter de svage brugere mod de ansatte.

Er alle brugerne på et område stærke borgere, der kan give deres mening til kende og stille krav, kan man med fordel give frit valg mellem leverandører, hvis de ansatte primært tænker på at hytte deres eget skind. I så fald kan brugerne vælge en anden leverandør, hvis de ikke får den ønskede service. Såfremt pengene følger brugerne, vil der komme lavvande i pengekassen og fyringer i kølvandet på dårlige ydelser. Forventningen er her, at de ansattes ønske om at undgå fyring forebygger, at kvaliteten falder.

Der er også mulighed for kombinationen af ridderlige ansatte og stærke brugere. Her vil den bedste styringsmodel være lydhørhed. Et eksempel er kvalitetsreformen fra 2004, hvor brugerne skulle høres, og den offentlige service efterfølgende rettes ind efter brugernes ønsker.

Især kombinationen af egoistiske ansatte og brugere med lav handlingskapacitet er problematisk, fordi de ansatte tager hensyn til sig selv, uden at brugerne har kapacitet til at imødegå dette. Alligevel er det ikke hensigtsmæssigt, at denne bekymring fører til stram kontrol på alle områder. De fleste brugere på centrale velfærdsområder såsom skole og børnepasning har nemlig høj handlingskapacitet, ligesom mange offentligt ansatte ønsker at bidrage samfundsmæssigt og hjælpe andre.

Vi risikerer at gøre knights til knaves og dronninger til bønder, hvis vi laver styring med overdreven kontrol. Samtidig kan fordelingen af henholdsvis riddere og landsknægte og af bønder og dronninger variere inden for en given sektor. Udfordringen er at skabe styring, der håndterer begge typer ansatte og tilgodeser begge typer brugere.

Det endelige svar er derfor, at der skal styres både med udgangspunkt i tillid og kontrol. I nogle sammenhænge - som i daginstitutioner - har brugerne, dvs. forældrene, høj handlingskapacitet, fordi de kommer flere gange om dagen i små, overskuelige organisationer. I andre sammenhænge, eksempelvis knæoperationer, vil brugerne have en lavere handlingskapacitet.

Det betyder, at styringen skal tilpasses til de brugere og ansatte, der findes på området. Svaret er sjældent blind tillid eller stram kontrol. Derimod vil tillid, der følges op af ledelsen, og hvor ansvaret gives til både brugere og ansatte, ofte give de bedste offentlige ydelser.

Kronik i Weekendavisen, juli 2012