Styreform og udvalgsstruktur i Region Hovedstaden

Baggrund

Region Hovedstaden ønsker at evaluere sin nuværende styreform og udvalgsstruktur som grundlag for organiseringsformen i valgperioden 2018-2021. Som input til dette arbejde har KORA udarbejdet et notat, der afdækker politikernes samt administrationens erfaringer med den nuværende styreform og udvalgsstruktur.

Regionen er organiseret efter den såkaldte Skanderborgmodel, hvor den umiddelbare forvaltning er placeret hos regionsrådet, mens de stående udvalg har en politikformulerende og politikkontrollerende rolle. Regionen har seks stående udvalg. Derudover har regionen i øjeblikket et paragraf 17, stk. 4-udvalg (midlertidigt udvalg).

Konklusioner

Undersøgelsen bygger på interview med politikere og administration i regionen og sætter fokus to hovedtemaer:

• Udvalgsprocessernes indhold og arbejdsformer
• Udvalgsstrukturen og snitflader.

Samlet set viser interviewene forholdsvis klart, at politikerne ikke har en fælles holdning til den overordnede politiske struktur.

Der er dog en lang række fællestræk, som i vid udstrækning går på tværs af politikere og på tværs af de fleste af de undersøgte temaer. Der er blandt politikerne en udbredt oplevelse af, at det er svært at sætte sig igennem som styrende og politikformulerende i regionen.

En region er en tung driftsorganisation, og der er en ressourcemæssig asymmetri i forhold til administrationen i form af specialiseret viden og tid. Det gør det svært for politikerne at sætte dagsorden og gøre deres indflydelse gældende, og viden og tid går igen som udfordringer på tværs af de fleste af de undersøgte dimensioner.

Der er også store fællestræk i en lang række praktiske forslag fra politikernes side, som i vid udstrækning går på tværs af ønsker til overordnet struktur. Først og fremmest er der en bred efterspørgsel efter en introduktion til udvalgenes arbejde. Derudover er der et ønske om mere administrativ støtte. Endelig fremhæver mange af politikerne et behov for at frigøre tid til udvalgsarbejdet, selv om der er mere uenighed om, hvorvidt det skal ske ved at tildele mere tid eller ved at prioritere skarpere, for eksempel i forhold til orienteringssager.

Ser man på hvert enkelt hovedtema for notatet, er der følgende hovedkonklusioner:

Udvalgsprocessernes indhold og arbejdsformer

• Politikerne og i nogen grad administrationen giver udtryk for, at politikerne i nogle sager inddrages for sent i de politiske beslutninger. For sen inddragelse er særligt en udfordring i forbindelse med sager, som involverer eksterne samarbejdspartnere. Her har politikerne til tider en oplevelse af, at regionen allerede har bundet sig, når sagen kommer på deres bord. Det nævnes dog også, at der er tale om en balancegang, hvor sagerne på den ene side skal tages op, før de mister deres politiske indhold, og på den anden side ikke skal på dagsordenen så tidligt, at der ikke er noget at diskutere.
• Tidsbegrænsninger opleves som en af de centrale udfordringer ved udvalgsprocesserne. Regionens politikere er deltidspolitikere, og samtidig er sagsmængden stor og ofte teknisk tung. Dette nødvendiggør enten mere tid til udvalgsarbejdet eller en prioritering mellem sagerne. En del af politikerne foreslår, at man eksempelvis lægger orienteringssager under meddelelser, så man frigør mere tid til det politikformulerende arbejde.
• Mange politikere er utilfredse med sagsfremstillingerne. Nogle finder, at der ikke i tilstrækkelig grad beskrives beslutningsalternativer. Andre kritiserer sproget for at være for teknokratisk, mængden af information for at være for stor eller strukturen i fremstillingerne for at være uhensigtsmæssig.
• Det punkt, der er størst enighed om blandt politikerne, er behovet for oplæring i udvalgene. Når man i begyndelsen af en valgperiode er nyt medlem af et udvalg, har man brug for en introduktion til fagområde, processer og ikke mindst, hvordan man kan drive området politisk. Tilrettelægger man et forløb, hvor man bliver bedre klædt på af administration og det tidligere udvalg, vil politikerne langt hurtigere kunne være proaktive og styrende. En del politikere efterlyser også mere administrativ støtte, for eksempel støtte uafhængigt af forvaltningen, en ændret udvalgssekretærrolle eller lettere adgang til administrationen generelt.
• Politikerne ønsker at inddrage eksterne aktører såsom borgere, eksperter mv., men den generelle vurdering er, at man ikke er nået i mål med det. Man har haft en række positive erfaringer, men særligt den tilgængelige tid har været en barriere.
• Der er blandt politikerne et ønske om at varetage både den politikformulerende og politikkontrollerende rolle, om end man finder, at udvalgene ofte ikke udfylder den politikformulerende rolle tilstrækkeligt. Blandt barriererne for at være mere politikformulerende er tidsbegrænsninger, information samt måderne, sagerne bliver lagt op på. Flere udvalg nævner, at de er blevet bedre til det politikformulerende i løbet af valgperioden, efterhånden som de er kommet bedre ind i sagsområderne.

Udvalgsstrukturen og snitflader

• Politikernes syn på Skanderborgmodellen er meget blandede. Blandt kritikerne af modellen peges særligt på det manglende budgetansvar i de stående udvalg som et problem, fordi politikformulering og økonomisk ansvar så ikke hænger sammen. Blandt tilhængere af modellen fremhæves især, at modellen tillader politikerne at indtage en mere strategisk rolle, ligesom eksempelvis almindeligt udvalgsstyre ville indebære, at den politiske magt bliver koncentreret omkring Sundhedsudvalget, som er det udvalg, der varetager det største ressortområde. En central pointe fra interviewene er, at der i enhver politisk model er et vist råderum i forhold til konkret implementering, og at det kan være nødvendigt med en mere eksplicit diskussion af rammerne for den specifikke model, man har valgt.
• Holdningerne til den overordnede udvalgsstruktur er generelt ikke stærke. De fleste politikere vurderer, når de bliver direkte adspurgt, at det nuværende antal udvalg er nogenlunde passende eller måske lidt for højt. Hensynet til, at alle politikere får en aktiv rolle, og risikoen for overbelastning af enkelte udvalg er på den ene side et argument for relativt mange udvalg. Udfordringer med koordination samt sikring af et reelt og klart defineret indhold til alle udvalg er på den anden side et argument for at begrænse antallet af udvalg. Der synes at være positive erfaringer med paragraf 17, stk. 4-udvalg (midlertidige udvalg), hvor Kræftudvalget ofte bliver fremhævet som en succes. Administrationen synes at se fordele i færre stående udvalg, evt. med større anvendelse af midlertidige udvalg.
• Interviewpersonernes oplevelser af snitflader mellem udvalgene varierer noget. En faktor, der synes at øge snitfladeproblemer, er manglende indføring af politikerne i udvalgenes indhold og grænser. Problemerne omkring snitflader bliver forstærkede, når det er uklart for politikerne og administrationen, hvilke rammer man arbejder inden for, og hvem der skal træffe de endelige beslutninger inden for et givet område. Nogle politikere fremhæver, at snitfladeproblemerne øges, når der ikke er personoverlap mellem de berørte udvalg. Et af de områder, hvor der særligt nævnes snitfladeproblemer, er forskningsområdet.

Metode

Undersøgelsens datagrundlag er 8 fokusgruppeinterview og 20 individuelle interview med politikere og administration.

Blandt politikerne er der foretaget interview med samtlige stående udvalg, Forretningsudvalget, formændene for alle de stående udvalg, formandskabet og repræsentanter for partier repræsenteret i Regionsrådet.

I administrationen er der foretaget interview med udvalgssekretærerne, to centerdirektører og alle tre medlemmer af koncerndirektionen.

Undersøgelsen baserer sig således på et bredt, strategisk udvalg af kerneaktører i den nuværende politiske og administrative struktur.