VIVE-eksperter: Det er tid til et udligningssystem, der belønner forbedringer – ikke straffer dem

Ville du arbejde over, hvis du kun beholdt 50 kroner, hver gang du tjente 1000? Eller ville du snarere vælge at bruge din tid på noget andet?

Det er nogenlunde det valg, mange kommuner står med, når de ser på gevinsterne ved at forbedre kommunens økonomiske vilkår ved for eksempel at skaffe langtidsledige kontanthjælpsmodtagere arbejde. Og det gælder faktisk både de rigeste kommuner og de fattigste.

I de kommende år skal udligningssystemet reformeres, og et kommissorium for et ændret udligningssystem er lige kommet.

Der skal tages mange hensyn. Men det er også vigtigt, at en kommende udligningsreform tager højde for, hvordan kommunerne reagerer på de incitamenter, som udligningssystemet skaber.

I Danmark har vi en næsten 100 år lang tradition for at udligne indkomstforskelle og forskelle i udgiftsbehov mellem landsdele og kommuner. En sådan udligning er en grundpille i det kommunale selvstyre.

Hovedformålet med udligningssystemet er at sikre, at kommunerne har nogenlunde ensartede økonomiske muligheder for at finansiere ens service med et givet skatteniveau – eller vælge højere/lavere serviceniveau med modsvarende ændringer i skatten.

Reduceret økonomisk incitament

I ethvert udligningssystem skal der træffes nogle grundlæggende valg med hensyn til hvilke uligheder, der skal udlignes, hvilke kriterier udligningen skal baseres på, og hvordan disse kriterier skal måles og vægtes.

Et andet grundlæggende valg vedrører det såkaldte udligningsniveau, det vil sige den intensitet eller marginale procent, som de registrerede forskelle i kommunaløkonomiske vilkår udjævnes med.

Udligningsniveauet har været stigende i de seneste 40 år, og det kan skabe problemer.

Bliver udligningsniveauet for højt, reducerer det kommunernes økonomiske incitament til at forbedre borgernes vilkår. Det gælder for både rige og fattige kommuner.

De rige kommuner skal i mange tilfælde betale en høj marginal udligningsprocent, hvilket alt andet lige reducerer deres incitament til at forbedre kommunens økonomi gennem understøttelse af økonomisk vækst og forbedring af borgernes levevilkår.

For fattige kommuner, der modtager udligning, er der også incitamentsproblemer. Her vil de udligningsbeløb, de risikerer at miste ved en indkomstfremgang eller ved forbedring af borgernes levevilkår, også øges, og hermed mindskes incitamentet til at bringe kommunen i en bedre økonomisk situation.

En særlig overudligningsregel vedrørende udligningen af skattegrundlag, som sætter en slags grænse for udligningens intensitet på 93 procent, gælder kun for de såkaldt rige kommuner, og overudligningsreglens virkefelt blev begrænset i 2020-reformen.

Kommuner reagerer på økonomiske incitamenter

Man kan med rette spørge, om en høj marginal udligningsprocent nu også er et problem?

Kommunerne er jo sat i verden for at hjælpe borgerne, og de handler vel primært med dette for øje og uden megen skelen til økonomiske incitamenter?

Vores svar vil være "ja" og "nej". På den ene side agerer kommunerne uomtvisteligt med borgernes velbefindende for øje.

På den anden side betyder økonomiske incitamenter noget for adfærd – også kommunernes adfærd – og det er et potentielt problem, når omkring 95 procent af gevinsterne forsvinder til fælleskassen.

Analyser viser, at kommunerne reagerer på økonomiske incitamenter, for eksempel i forhold til udgifter til førtidspension, udsatte børn/unge og ledige.

I 2016 blev der indført refusionsomlægning på beskæftigelsesområdet, hvilket skulle øge kommunernes incitament til at gøre en indsats for at få flere overførselsmodtagere i selvforsørgelse.

I en analyse fandt vi en effekt af incitamenter af ændrede refusioner. Det vil være nærliggende at antage, at det også gælder ændrede incitamenter via udligningssystemet.

I det mindste er økonomiske incitamenter noget, der skal med i drøftelser af ændringer i udligningssystemet.

Skønt fastlæggelsen af udligningsniveauet grundlæggende er en politisk beslutning, er det – som formuleret i lovbemærkningerne til udligningsloven – også et vigtigt hensyn, "at kommunerne skal have økonomiske incitamenter til en effektiv opgaveløsning og til at understøtte økonomisk vækst og beskæftigelse."

Er udligningen gået for vidt?

I økonom-fagsprog er argumentet, at ikke bare de enkelte borgere – men også kommunerne – har en adfærd, der er i overensstemmelse med den såkaldte Lafferkurve.

Idéen er her i den oprindelige udgave, at højere skatter vil medføre øget skatteprovenu, men at der er en grænse for, hvor meget skatten kan øges, før negative incitamenter reducerer skatteprovenuet.

Når skattesatsen når over et vist niveau, vil det samlede skatteprovenu falde, hvis skattesatsen øges yderligere.

Tilsvarende har kommuner begrænsede incitamenter til at øge det lokale skattegrundlag eller reducere udgiftsbehovene ved for eksempel at få langtidsledige kontanthjælpsmodtagere i arbejde, hvis de økonomiske gevinster stort set udelukkende lander i andre kommuners lommer.

Hvis en kommune får vendt en befolkningstilbagegang til en befolkningstilvækst, vil det i det nuværende udligningssystem for eksempel kunne betyde, at kommunen i en overgang ender med at miste penge.

Fremtidens udligning

Fremtidens udligningssystem er afgørende for en velfungerende decentraliseret offentlig sektor i Danmark.

Det nye kommissorium for et ændret udligningssystem trækker linjerne op for, at en kommende udligningsreform kommer til at hvile på et stærkt fagligt analysefundament.

Ovenpå dette vil der i sagens natur altid skulle træffes nogle politiske valg med hensyn til, hvilke uligheder og problemstillinger i kommunerne det er vigtigst at udligne for, og hvor højt udligningsniveauet skal være.

Det er vigtigt, at der er et kvalificeret vidensgrundlag for at træffe de politiske valg, og at Laffer-tankegangen tænkes med ind, så udligningssystemet ikke underminerer kommunernes incitamenter til at skabe lokal vækst og forbedre borgernes levevilkår.