Vive: Mange vil have flerårige økonomiaftaler, men det er prøvet før, og vi kender svaghederne

Tidshorisonten er vigtig, når beslutningstagere i det offentlige – herunder i kommunerne – skal vedtage budgetter, indgå økonomiaftaler med regeringen og foretage økonomiske dispositioner i det hele taget.

Jo længere tidshorisonten er, jo flere muligheder kan overvejes, og jo mere kan der tænkes i flerårige investeringer. Selvfølgelig med de usikkerhedsmomenter, der kan følge med.

Ambitionen om en øget tidshorisont er også lanceret i regeringsgrundlaget, hvor der fremgår et ønske om at overgå til flerårige økonomiaftaler. Aftaler, som i dag er étårige.

Kommunale embedsmænd ønsker flerårige aftaler

VIVE har i en nylig rapport undersøgt, hvordan kommunerne påvirkes af budgetlovens styring, herunder af muligheden for statslige sanktioner.

Rapporten er blandt andet baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt landets kommuner, der er besvaret af kommunaldirektører og økonomichefer.

Undersøgelsen viser, at syv ud af ti kommuner vurderer, at det ville forbedre deres styringsmuligheder, hvis den nuværende styringsmodel blev justeret således, at der indgik et flerårigt perspektiv for serviceudgifterne.

Budgetlov og systemet med sanktioner er i dag et afgørende styringsredskab fra statens side i forhold til kommunernes overordnede økonomi, hvor økonomiaftalerne i forlængelse heraf netop konkretiserer budgetlovens udgiftsrammer.

Derfor må et flerårigt sigte i økonomiaftalerne – så vidt vi kan se – også tænkes sammen med budgetlovens styring, herunder sanktionsbestemmelserne om overholdelse af aftaler og budgetter i det enkelte år.

Budgetlovens begrænsninger

Uanset det i praksis étårige styringsfokus i budgetlovsmodel og økonomiaftaler kan kommunerne allerede i dag udmærket foretage mere langsigtede dispositioner. Kommunerne er endog forpligtede til at udarbejde budgetoverslag for tre år efter budgetåret.

Vores undersøgelse indikerer, at der på trods af dette kan være en risiko for, at budgetlovens styring begrænser disse muligheder.

For eksempel viser undersøgelsen, at mere end halvdelen af kommunerne i høj eller nogen grad oplever, at budgetlovens styring begrænser deres muligheder for at foretage investeringer på serviceområdet.

Erfaringer fra fortiden

Der har tidligere været eksperimenteret med økonomiaftaler med elementer, som skulle række længere frem end det kommende år.

Med økonomiaftalen fra 1999 blev der netop arbejdet med målsætninger om realvækst, skattetryk og lånedispensationer, som skulle række frem til 2002. Forsøget fjernede dog ikke étårige aftaler og blev ikke fulgt op.

Tilbage står spørgsmålet, hvordan en flerårighed mere konkret kan etableres i aftaler og budgetlov. Flere muligheder kan være værd at overveje. Forskellige muligheder vil således have hver deres styrker og svagheder.

Et væsentligt spørgsmål er, om der skal fokuseres på den enkelte kommune, eller om styringsmål skal gælde for kommunerne som helhed – med en tilhørende indbyrdes koordinering.

En løsning for kommunerne som helhed forekommer umiddelbart ’lettest’ at implementere, da et centralt regnskab med enkeltkommuner måske kan blive mere bureaukratisk og indgribende i forhold til den enkelte kommune.

Samtidig kan de tidligere – om end sparsomme – erfaringer med flerårige aftaler tages i betragtning.

For eksempel vil de centrale parters løbende behov for at kommunikere og ’forhandle’ nok fortsat skulle tilgodeses, således at det undgås, at et større modsætningsforhold bygges op.

Risikostyring for regeringen

Der kan være en frygt for, at en eventuel flerårighed kan medføre en mindre tæt makroøkonomisk styring af kommunerne. Derfor fremgår det også af regeringsgrundlaget, at flerårighed ”skal ske inden for ansvarlige økonomiske rammer”.

For at understøtte en ansvarlig økonomisk styring kan flere greb overvejes. For eksempel kunne man gøre flerårigheden til en slags forsøgsordning, hvor praksis ændres, hvis budgetdisciplinen skrider.

Der kunne ligeledes opstilles nogle rammer eller grænser for, hvor stor en merudgift der kan overføres på tværs af år. Dette vil være parallelt med det, kommunerne gør i forhold til økonomistyringen af deres institutioners overførsler.

Tre konkrete modeller

Med udgangspunkt i blandt andet den omtalte Vive-undersøgelse kan forskellige modeller overvejes.

Der er flere veje at gå – og forskellige modeller vil utvivlsomt kræve grundige overvejelser af styrker og svagheder. I det følgende nævnes blot tre blandt flere mulige modeller, som kunne overvejes.  

For det første kunne man kommunikere, at et vist beløb i samlet merudgift på service på tværs af kommunerne ikke vil blive sanktioneret. Det ville set fra den enkelte kommune mindske sanktionsrisikoen ved at realisere investeringsudgifter.

For det andet kunne et samlet kommunalt mindreforbrug automatisk give et ekstra økonomisk råderum året efter. Det ville være en ordning med lighedspunkter til den såkaldte frit lejde-ordning, som har været etableret for kommuneskatter, hvor der ved en skattesænkning på forhånd accepteres en senere skattestigning uden risiko for sanktion.

Endelig kunne styringen blive udmålt over eksempelvis to år frem for at blive vurderet på ét-årig basis, som det er nu.

Det bliver interessant at følge, hvordan regeringen konkret vil arbejde videre med den gamle tanke om flerårighed og en længere tidshorisont i styringen af kommunernes økonomi.